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刘昆:总结经验 提升质量 深入推进节能减排财政政策综合示范

财政部副部长 刘 昆

同志们:

  上午好!

  新年伊始,很高兴和大家相聚长沙,共同研究探讨进一步做好节能减排工作。当前,绿色发展是全球范围内的新潮流,低碳经济开始成为经济增长的新引擎,深入推进节能减排,不仅是强化环境保护和污染治理,加快建设生态文明的客观要求,还是主动适应经济新常态,推动形成绿色、低碳、循环发展新方式的必然选择。2011年,报经国务院批准,财政部、发展改革委启动节能减排财政政策综合示范,分三批选择30个示范城市,范围基本覆盖全国。在各地、各部门的共同努力下,综合示范工作取得明显成效,国发[2013]30号文件明确要求扩大示范范围。今天,两部委召开这次会议,主题是总结成效,推广经验,分析问题,进一步做好综合示范工作。刚才,杭州、新余、长沙等城市分别介绍了经验做法,也提出了很好的思路和建议,可以看出,大家工作都抓得很认真、很扎实,各项建议很有启发,我都赞成。尤其要感谢解振华主任百忙之中出席会议,解主任充分肯定了综合示范工作取得的成效,从两个“一百年”奋斗目标和生态文明建设的高度,对做好新常态下节能减排工作提出了具体要求,针对性很强,对我们下一步做好相关工作具有重要指导意义。各级财政部门要把会议精神领会好,把综合示范工作抓好、抓实、抓出成效。

  本次会议得到了湖南省委、省政府、长沙市委、市政府,以及省市财政、发改等部门的大力支持,在这里一并表示感谢!

  按照会议安排,我讲几点意见,供同志们参考。

  一、前期综合示范取得的成效及经验

  为进一步做好“十二五”节能减排工作,2011年,两部委决定开展节能减排财政政策综合示范工作,在继续加大现有资金政策支持力度的同时,探索以城市为平台,以“产业低碳化”、“交通清洁化”、“建筑绿色化”、“现代服务业集约化”、“主要污染物减量化”、“可再生能源利用规模化”等“六化”为目标,由“点”到“面”、由单项政策到政策集成,充分发挥财政政策作用,系统、整体推进节能减排工作。入围的这30个城市,都围绕综合示范的政策要求,结合本地实际,开展了有益探索,取得了明显成效。主要有:

  一是节能减排工作迈上新台阶。示范城市节能减排指标明显优于其他城市。例如,北京市2013年氮氧化物比2010年下降16%,新余市2013年万元GDP能耗比2010年下降22%。这样的成效,不仅是本省节能减排的标杆,在全国也是领先水平。从推进力度看,综合示范工作都是在示范城市党委、政府统一领导下进行,打破了部门条块分割,呈现“新起点、新措施、新进展”系统推进的良好局面。

  二是转变发展方式开辟新路径。示范城市加速淘汰落后产能,培育战略新兴产业和现代服务业,产业结构明显优化,发展方式转型取得可喜进展。吉林市以老工业基地改造为切入点,对传统产业实施搬迁改造,同时发展信息服务等第三产业,该市在综合示范开展前的2010年,第一、二、三产业比重分别为11%、50%、39%,综合示范实施后的2013年,三产比重为9%、48%、43%,转型成效明显。铜川市以综合奖励资金为杠杆,带动社会投入共计22.5亿元,对市内9家水泥企业全部实施关停,淘汰落后产能1000万吨,同时在水泥厂原址发展旅游、文化产业,实现了结构优化、就业增加、经济发展、环境改善、可持续发展能力显著提升等多重目标。

  三是新型城镇化和生态文明建设找到新抓手。示范城市以“六化”为目标,打造了一批新型城区。杭州市以中心城区为依托,打造周边低碳产业镇、绿色农业镇、旅游休闲镇,实现资源集约、产业低碳等目标,新型城镇化步伐明显加快。贵阳市在城市新区建设中,大力推广星级绿色建筑,普及太阳能热水、浅层地热等可再生能源,人与自然和谐共处的生态文明理念得到充分体现。

  四是长效机制建设取得新进展。示范城市对碳交易、排污权交易、节能量交易进行大胆探索,尝试建立生态环境补偿机制,实施合同能源管理。部分城市对市场化的投资运营模式进行大胆尝试,铜陵市广泛运用政府和社会资本合作(PPP)模式,推进城市污水垃圾处理设施建设;吉林市设立节能减排创业投资引导基金,带动商业银行提供200亿元综合授信支持,节能减排融资渠道进一步拓宽;贵阳市积极开展绿色金融服务,引导信贷资金投向节能环保、循环经济等领域。示范城市还积极推进制度建设,加快建立健全节能减排标准、法规和执法体系,实施严格的源头保护制度,建立环境损害赔偿和责任追究制度。贵阳市在全国首创环境保护法庭和审判庭,制定了全国首部促进生态文明建设的地方性法规。

  五是示范带动作用开始显现。工作启动以来,已经先后有30个城市开展示范,这些城市规模大小不等、发展阶段不尽相同、示范内容各有侧重,具有较强的代表性、典型性、示范性。一些示范城市所在省,以示范城市为标杆,重新设计节能减排政策措施、分解落实各项指标,全面提升本省节能减排工作;示范城市之间互相吸取经验,尤其是新开展示范的城市,都比较注重向示范工作开展早、工作有特色的城市学习,借鉴一些好的经验做法。

  总的来看,综合示范实施四年来,示范城市节能减排指标完成得好,工作开展中,还十分注重将节能减排和发展经济相结合,将政府推动和机制创新相结合,取得了显著成效,应充分肯定。在此,我谨代表财政部对示范城市,以及有关省财政等部门的大力支持和辛勤付出表示衷心感谢!

  综合示范积累了宝贵经验,对下一步工作很有学习借鉴意义,值得总结推广。

  一是资金整合,有效避免政策交叉和盲点。以城市为平台,将中央及地方财政节能减排相关资金整合使用,有效地避免了资金重复交叉。同时,中央财政再拿出综合奖励资金,由示范城市统筹使用,解决了政策的盲点和空白,使现有政策之间充分衔接,填漏补缺,发挥了资金合力。荆门市以城市为平台,将土地、城建、水利、环保等渠道相关资金,与综合示范奖励资金、省级配套资金整合使用,并通过政府和社会合作(PPP)的方式,吸引社会资本参与,为节能减排拓宽了资金来源,这种做法,很值得大家学习借鉴。

  二是政策集成,初步实现工作系统整体推进。示范城市开始尝试将补贴政策和价格、税费等其他政策配合使用;将财政政策和城市规划、空间布局统筹考虑;将治污降耗和能源结构调整、发展方式转变深度融合;将节能减排和新型城镇化、生态文明建设等国家重大战略充分衔接;将资金投入与稳增长、调结构、促改革有机结合,加大政策集成力度,加强政策之间的协调配合,初步实现系统化、平台化、整体化推进节能减排的政策目标。同时,示范城市还十分重视制度建设,不断完善体制机制,大力培育节能环保市场,开始呈现政府和市场共同推进的良好格局。

  三是减少审批,充分调动地方政府积极性。综合示范突出示范城市的主体地位,不搞层层报项目、批项目的老做法,由示范城市自己点菜,自己决定开展哪些工作,中央财政只是通过项目备案的方式加以管理,示范城市的责、权、利统一,有效调动了地方政府在规划设计、项目选择、资金筹集等方面的积极性和主动性,实现从“要我节能减排”向“我要节能减排”的转变。从实践看,示范城市节能减排的自觉性、创造力得到充分挖掘,一些城市主动加码,建立了严格的资金和项目管理制度。

  四是奖罚分明,切实加强绩效考核约束力。两部委围绕示范工作量、节能减排效果、长效机制建设等因素设置了具体、明确的考核指标,制定了综合示范绩效考核办法,并向社会公开,每年组织专业机构对示范工作进行绩效考核,考核结果与下一年度综合奖励资金分配挂钩。同时,建立示范城市退出机制,节能减排指标完不成的,取消示范资格,扣回全部奖励资金。上述绩效考核办法,约束力强,不仅有利于推进工作,也有利于保障财政资金安全。

  五是竞争性评审,显著提升财政决策公信力。两部委制定了评审办法,对各申报城市的节能减排工作基础、示范目标、配套政策、项目落实、体制机制创新等方面设置不同分值和权重,然后从不同领域随机抽取专家,在城市代表、媒体记者、监督部门的全程监督下,现场打分,现场出结果。这样做不仅保证了决策的公开、公平、公正,也形成了激励约束机制,激发了示范城市的责任感和使命感。党的十八届三中全会明确提出,要“实施全面规范、公开透明的预算制度”,这种竞争性资金分配方式,是完善财政专项转移支付的有益尝试,是建立公开透明预算的有效方式,有利于提高财政政策公信力。

  二、准确把握综合示范的政策宗旨和要义

  在取得上述成绩的同时,我们也必须清醒看到,这项工作虽然有了良好开局,但和当前节能减排的形势任务相比,和政策预期目标相比,还有一定差距,一些城市政策要义没吃透,仍然习惯于报项目、批项目;机制创新没把准,体制机制建设和实际脱钩,不接地气;方案落实有偏差,目标设置脱离实际,示范项目频繁调整,工作推进缓慢,缺乏特色;绩效考核不重视,以为取得示范资格就进了保险箱,工作干好干坏一个样。为做好下一步工作,我就综合示范的政策宗旨和要义再强调几点:

  首先,要牢牢抓住整体推进的政策核心。我国面临的节能减排问题,本质上是发展方式粗放、经济结构失衡、制度和机制建设滞后等深层矛盾的综合反映。从长远看,要实现节能减排整体改观,必须站在经济社会全局高度,紧扣发展的深层问题,用广角镜对本地节能减排来一个全方位、系统化的照相,对准焦距,找准病根,整体推进。要实现这个目标,一方面,要加大资金整合力度。2007年以来,中央和各级地方财政出台了一系列支持节能减排和新能源发展的政策措施,仅中央财政通过节能减排专项资金、可再生能源发展专项资金、中央基本建设投资、可再生能源电价附加基金等渠道,累计出台单项政策就有40余项。综合示范选择以城市为平台,将上述资金整合使用,同时中央财政再给予综合奖励,由示范城市自行决定如何使用,这就是要突破“点对点”的项目管理模式,突破“头痛医头、脚痛医脚”的旧思维,努力避免政策不配套、碎片化等问题;另一方面,要加大政策集成力度。要将财政政策和土地、价格、产业、信贷等相关政策结合,将节能减排和国家重大战略结合,树立绿色、低碳、集约、循环发展理念,力争在示范期,实现工业、建筑、交通等领域能效水平大幅提高、低碳技术广泛推广、新能源和可再生能源规模化应用、主要污染物排量显著下降、产业结构明显优化、节能减排长效机制逐步健全,示范城市节能减排实现整体改观,可持续发展能力明显增强。

  其次,要结合实际推进体制机制建设。在管理体制上,综合示范强调政府领导亲自抓,并组建专门的示范工作协调机构,就是要在体制上打破部门分割、条块分割,以体制上的一体化保障工作推进的整体化。有的城市虽然成立了领导小组,但“有名无实”,缺乏组织和人力保障,工作推进慢,协调运转也不畅通。少数城市工作前后脱节,缺乏持之以恒的推进力度,示范项目进展缓慢。这都是对体制创新的要义理解不到位,需要在下一步工作中改进的地方。在机制建设上,综合示范强调建立以市场为主的节能减排长效机制。这方面示范城市都很重视,也取得了进展,但我还要强调几点:一是要避免本末倒置。从国外看,排污交易、碳交易、合同能源管理等市场化机制,都是节能环保工作开展到一定阶段以后的产物,是市场自行发育的结果。我们搞机制建设,应该首先搞好节能减排具体工作,在这个基础上再顺应市场需求,建立健全各种机制,让机制建设真正服务于节能减排本身。二是要避免脱离实际。监测、统计、评价、考核体系等能力建设是必要的,但要避免花费大量人力、物力、财力建设各类脱离实际的交易平台,搞“形象工程”或“政绩工程”。三是要注重来自基层的经验。应积极探索既符合市场经济规则、又充分“接地气”的节能减排长效机制。对基层的经验、做法,要细致发掘、认真总结、精心培育、发展壮大。我希望经过综合示范,尽量多探索出一些真正符合实际、解决问题的好机制、好制度。四是示范城市要加快完善标准、执法、规划等相关制度体系,落实好相关税费、价格等政策措施,夯实机制发挥作用的制度基础。

  第三,要集中抓好实施方案的重点内容。城市的节能减排任务重、头绪多、成因复杂,示范城市不仅要在三年的示范期,节能减排取得明显成效,还要形成可复制、可推广的经验或模式。这要求示范城市必须找准问题、突出重点。一方面,示范城市可围绕“六化”开展工作,但不要面面俱到,有些城市经济欠发达,重化工业等传统“三高”产业比重大,可以在产业低碳改造、淘汰落后产能等方面加大探索力度;有些城市经济发展水平较高,现代服务业已具备一定基础,可以抓住综合示范的机会,在产业结构调整方面趟出一条路子。另一方面,示范城市也不要受“六化”的限制,有些城市生态环境好,节能减排的潜力和空间需要认真挖掘,可以超出“六化”的要求,探索如何有效保护良好的生态环境,总结在保护中发展、通过发展更好地保护生态环境的经验。

  第四,要严格界定奖励资金的使用范围。中央财政安排的综合奖励资金,必须用于报经两部委备案的典型示范项目,不能随意扩大支出,更不能搞楼堂馆所和形象工程建设。在资金安排上,应掌握以下几个基本原则:一是对既有政策能完全覆盖的项目,要优先通过既有渠道争取资金,不宜直接列为典型示范项目,避免重复投入;二是对既有政策没有覆盖,但对本地节能减排又具有很强针对性、示范性的工作,可优先列为典型示范项目;三是对既有政策能支持,但资金规模不够、使用领域不能满足整体推进的需要、工作仍然存在“盲点”的项目,可列为典型示范项目,但要优先争取既有渠道资金,尽量能将综合奖励资金用于既有政策不能覆盖的环节,形成互补。部分城市选择新能源汽车推广作为“交通清洁化”典型示范项目,将综合奖励资金用于车辆购置、基础设施建设、新能源公交车运营,而这方面既有政策已经比较全面,上述环节均有覆盖,资金规模也能满足需要,就不宜再安排综合奖励资金。吉林市将“既有建筑节能改造”列为典型示范项目,在争取中央现有渠道的基础上,用综合奖励资金支持既有政策没有覆盖的改造内容,政策把握得就比较准。

  第五,要严肃对待示范工作的绩效考核。绩效考核分年度考核和总考核,年度考核主要决定下一年综合奖励资金的拨付,不达标的暂缓安排综合奖励资金。总考核不仅对综合奖励资金算总账,对未完成节能减排约束性指标的城市,采用一票否决制,取消城市示范资格,扣回全部综合奖励资金。这样做,既是对财政资金使用效益负责,也是要强化绩效考核对示范工作的“倒逼”作用,督促示范城市搞好工作。绩效考核主要围绕工作量、节能减排效果和长效机制建设三个方面展开。工作量主要看典型示范项目实际投资额完成情况,示范城市在实施方案中,都提出了政府、企业和社会多元化的投入格局,但从第一批示范城市执行情况看,有的城市企业和社会投入落实得不好,省级政府承诺的配套资金也较少全部到位,这一点势必影响考核成绩,新启动的示范城市需要引起重视。长效机制建设包括:制度和政策配套情况、体制机制创新情况,以及相关的监测、计量等能力建设,考核的重点主要看长效机制实际应用得好不好,作用发挥的有没有效。节能减排效果考核主要看五项节能减排指标的完成情况,这是个硬任务,两部委予以正式批复,原则上不得随意变更调整。第一批示范的8个城市中,有的城市提出的节能减排目标过高,三年示范期完成任务的难度很大。从2013年考核情况看,个别市的单位GDP能耗下降率、氮氧化物排放下降率未达到年度目标,要加大力度努力完成各项指标。

  三、进一步做好综合示范的工作要求

  当前,世界政治、经济格局深刻变化,气候、能源问题已经成为大国博弈的焦点。在北京APEC会议上,中美两国达成减排协议,对碳排放和非化石能源比例提出了更严格的要求,充分表明中国作为世界上最大的发展中国家,积极承担节能减排重任的坚定决心和高度负责的态度。经历30多年的快速增长后,我国已成为世界上最大的能源生产国和消费国,在取得举世瞩目成绩的同时,也面临着能源需求压力加大、能源供给制约较多、生态环境损害严重等挑战。近年来持续的雾霾天气,已经引起党中央、国务院和全国人民的高度关注。李克强总理在政府工作报告中强调,必须加强生态环境保护,下决心用硬措施完成硬任务,要像对贫困宣战一样,坚决向污染宣战。张高丽副总理也指出,良好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉,保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力。困难所在,也是机遇所在,这方面,日本的经历很值得我们借鉴。日本上世纪50-70年代,也经历了严重的环境污染和能源危机, 1950年代出现的“水俣病”,就是工业废水排放造成的公害病,1970年代两次石油危机打击后,日本最终痛下决心,对国民经济实行彻底的节能和低碳化改造,不仅成功走出危机,还重塑制造业竞争力,奠定了日本节能环保产品、技术、节能环保产业享誉全球的实力和产业基础。

  今天,在党中央、国务院的坚强领导下,我们推进节能减排,除了需要信心和决心外,还必须坚持从自身实际出发,认真学习借鉴国外经验,不断创新体制机制,真正拿出行之有效的政策方案,开展持之以恒的治理。节能减排财政政策综合示范,是中央财政支持节能减排政策机制上的一次大胆创新。探索无止境,创新永远在路上,示范城市要不断深化对节能减排工作的认识,尤其是在当前形势下,要把节能减排作为应对经济增速放缓,缓解结构调整阵痛,主动适应经济新常态的重要抓手,作为引领新一轮增长的原动力和火车头,抓住综合示范的机遇,增强使命感、责任感、危机感,大胆开拓工作思路,在实践中不断完善政策措施,在创新中推动工作再上新台阶。对下一步综合示范工作,我再提几点具体要求:

  一是扩大示范效应。示范城市要注重将好的做法认真总结提升,形成可推广、可复制的经验模式,尤其是对一些共性问题,必须拿出敢于示人、切实有效的实招;示范城市所在省要发挥好带头作用,加大本地节能减排相关资金和政策的整合力度,在省内积极推广示范城市的经验措施。财政部将会同有关部门适时选择城市示范工作开展好、措施得力、出经验的省市,启动省级节能环保财政政策综合示范工作,使政策效果和示范带动效应进一步发挥。

  二是加强组织领导。示范城市要加强对综合示范工作的领导,组建专门小组,将工作目标和任务分解到具体工作环节,层层抓落实,做到目标清晰、责任到位、推进有力、协调自如。示范城市财政部门、节能减排主管部门要明确职责,密切配合,共同推进。示范城市要加强与中央和省级有关部门的沟通联系,将工作进展情况、工作推进中的问题和建议等及时沟通汇报。

  三是抓好政策执行。示范城市要继续加大资金整合力度,探索政策集成的方式方法,还要把资金花好用好,把政策措施尽快落实到位。第一批示范城市即将面临总考核,部分指标没有完成的城市,要采取有效措施,争取完成目标;第二批示范城市要抓紧推进典型示范项目,目前中央财政已经拨付两批资金,两部委即将开展首次年度考核;第三批示范城市要抓紧启动工作,目前已经预拨了50%的年度资金,不能再观望等待。

  四是加大资金投入。示范城市所在省在申报文件中,都承诺了省级配套资金的比例和规模,要抓紧落实到位。示范城市要优先安排资金,和中央、省级资金形成合力。两部委将把地方配套资金落实情况,作为下一步研究以省为单位开展综合奖励的重要依据,对省级配套资金难落实、不到位、资金统筹使用效果不好的省市,将不予考虑。此外,对既有政策能覆盖的项目,要积极争取现有渠道,不能依赖综合奖励资金,削弱综合示范的政策功能。

  五是做好培训宣传。综合示范是一项探索性工作,要加强政策培训,密切关注各项工作进展,对示范中出现的问题,要及时尽快研究解决;对示范取得的成效和经验,要通过报纸、广播、电视、互联网等多种媒体和渠道广泛宣传,采取多种形式答疑解惑,让各方面了解政策内容、掌握政策导向;示范城市之间要建立交流学习机制,形成你追我赶、学习榜样、争当先进的良好氛围。

  同志们,当前我们正处在“十二五”收官、“十三五”开局的转折关头;处在贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会战略部署的重要时期;处在为全面建成小康社会宏伟目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦努力奋斗的关键阶段。在上个月底召开的中央经济工作会议上,习近平总书记再次强调,要坚持不懈推进节能减排和保护生态环境,既要有立竿见影的措施,更要有可持续的制度安排,坚持源头严防、过程严管、后果严惩,治标治本多管齐下,朝着蓝天净水的目标不断前进。这为我们进一步做好节能减排和环境保护工作,指明了努力方向,提出了更高要求。我们必须脚踏实地、锐意进取,积极探索工作新方法,主动适应经济新常态,把节能减排工作向纵深推进,向党中央、国务院、全国人民交一份满意答卷。

  谢谢大家!

(本文系刘昆副部长2015年1月27日在节能减排财政政策综合示范工作会议上的讲话)

 

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