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浙江省关于创新政府投资项目管理新机制
推行交通资金管理新举措等方面的经验交流材料

2011年财政经建工作座谈会会议材料之五

 

浙江省财政厅   2011816

  根据会议安排,现就我省有关政府投资预算管理、排污权交易试点和交通资金管理等工作情况作一简要介绍。

  一、深化政府投资预算,全力构建政府投资项目管理新机制

  政府投资是公共财政支出的重要内容,政府投资预算管理是政府财政预算及投资管理体系的有机组成部分。依法加强政府投资预算管理,对于深化预算制度及投资体制改革,推进公共财政建设,具有重要意义。近年来,我省政府投资预算管理工作逐步加强,但也存在一些亟待规范和解决的问题:一是一些地方和部门对政府投资预算管理的重要性认识不足,工作职责需要进一步明确和落实;二是一些政府投资项目前期工作深度不够,论证不充分,政府投资预算的科学性欠强;三是一些政府投资项目“三超”(概算超估算、预算超概算、决算超预算)现象较为突出,政府投资预算的约束性不够;四是一些政府投资项目任意举债,致使一些地方政府负债增多;五是一些政府投资项目自筹资金不落实,造成“半拉子”工程,或迫使财政追加预算;六是对政府投资预算执行情况的监督需要进一步加强。为进一步增强财政预算对政府投资活动的约束性和导向性,切实提高政府投资决策的科学性和有效性,使政府投资预算管理有法可依、有章可循,最近我省以省政府第286号令正式出台《浙江省政府投资预算管理办法》(以下简称《办法》),并自201181日起施行。这是我国首个以立法形式对政府投资预算进行规范和约束的地方政府规章。《办法》依据现行财政预算基本法律制度,对政府投资预算管理、法律责任等作明确界定外,着重围绕政府投资的预算安排、预算执行和预算监督管理等方面进行规范,其主要内容包括:

  (一)明确界定政府投资预算管理。《办法》规定,政府投资预算管理是指对浙江省各级人民政府用于政府投资项目建设的政府性资金所进行的预算安排、执行和监督管理等活动,同时,对政府性资金、政府投资项目以及政府投资预算管理的工作职责也予以明确界定。

  (二)强化政府投资预算安排。政府投资预算安排是政府投资预算管理的基础和前提,应切实提高其科学性和合理性。《办法》明确政府投资预算草案是政府预算草案的组成部分,财政行政主管部门应在每年年初提出当年度本级政府投资预算总规模。同时,完善政府投资预算编制程序,并对加强项目前期工作经费管理、严格项目举债管理和规范政府投资预算调整作了明确的规定。

  (三)严格政府投资预算执行。严格执行预算是预算管理的基本要求。针对政府投资预算执行中的突出问题,《办法》对财政资金拨付、项目资金专户开立、自筹资金管理、施工图设计及预算和招标文件编制、项目合同订立、工程合同价变更、工程价款结算、竣工财务决算等事项作了具体的规范。

  (四)加强政府投资预算监督管理。《办法》对本级人大依法开展的政府投资预算监督,县级以上人民政府及其财政部门对政府投资预算安排、执行等情况的监督检查,审计部门依法进行政府投资审计监督,以及政府投资项目绩效评价制度等相关事项作了明确,以进一步强化对政府投资预算的监督

  (五)规定政府投资预算法律责任。办法》对财政部门未按规定安排政府投资预算,项目业主或其主管部门擅自举债筹措资金,以及单位和个人截留、挪用、骗取政府投资资金的行为明确相应的处理办法,进一步明确了法律责任

  下一步,我们将大力做好《办法》的政策宣传和业务培训工作,对部分原则性规定条款及时制定实施意见,要求各级财政、发改部门会同相关职能部门尽早建立完善政府投资项目储备库,认真做好2012年度政府投资预算草案的编制工作,并研究提出政府投资绩效评价体系和方法,建立健全政府投资项目绩效评价制度。

  二、强化机制创新意识,积极推行交通资金管理新举措

  2009年中央实施成品油价格和税费改革以后,交通资金来源由原有的公路养路费等五项收费转为中央燃油税返还收入,资金性质由专户资金转为一般预算内资金,交通资金原先由省级统收统支为主、系统内封闭运行的管理模式,与我省财政管理“三个子”的部门预算改革要求之间的矛盾十分突出。为稳步推进交通资金管理改革,逐步提高科学化、精细化管理水平,我厅与省交通厅建立了经办人员、对口处室和分管厅领导参与的多层次、多渠道的沟通协调机制,并定期组织全省交通财务部门与财政经建部门进行业务交流研讨,在统一思想认识和工作目标的基础上,结合我省实际,研究制订了《浙江省交通资金管理暂行办法》(以下简称“《办法》”),实施了一系列的改革创新。

  (一)实行全面预算管理。对中央财政转移支付的成品油价格和税费改革转移支付资金、各级财政一般预算安排的资金、政府性基金、专户资金和通过交通运输部门举借的政府性债务等资金,全面纳入预算管理。同时,将交通运输部门的各项支出划分为基本支出、管理支出、交通基础设施养护支出、取消普通收费公路支出、交通基础设施建设支出、还本付息支出和其他支出。在预算安排时,根据财力可能,按轻重缓急,在优先保证基本支出和运转支出的前提下,重点突出养护支出,统筹兼顾建设支出。

  (二)明确省与市县交通预算管理体制。按照合理划分事权和职责,财权和事权相匹配、集中和分散相结合的原则,交通资金实行统一领导、分级负责的预算管理体制。各级交通运输部门及其所属单位履行职责所需资金,由同级财政负责安排,纳入同级财政预算管理。为保证市县财政部门有足够的财力保证交通部门的资金需求,在充分考虑交通部门历史管理体制和分配格局的基础上,将市县交通部门基本支出、农村公路养护支出、交通建设养护和管理支出以及原运管费、手扶拖拉机摩托车养路费基数等资金共51.6亿元,作为一般性转移支付下达给市县,纳入市县财政预算管理,一般转移支付资金占中央燃油税返还收入基数的比重达43.5%,极大地增强了市县交通资金统筹能力。

  (三)规范交通资金转移支付制度。根据《办法》的资金分类类别,对管理支出、建设支出和养护支出等交通项目进行整合,并按照公开透明、科学合理的原则和一个项目一个办法的要求,结合现行财政体制分类分档规定,制订专项资金补助办法,逐步建立公路、航道按当量里程为主要分配因素的资金分配标准体系。逐步加大一般转移支付的比重,将用于市县交通部门正常履行职能需要,且补助额度相对固定的管理、维护等专项公用类项目转为一般转移支付。

  (四)建立农村公路养护管理体制。按照“统一领导、分级管理、以县为主、乡村尽责”的原则,明确县级政府是农村公路养护管理的责任主体,建立由成品油价格和税费改革税收返还收入、财政一般预算以及其它资金共同组成的多渠道的农村公路养护资金筹措机制,实行以政府投入为主、分级投入、分类补助的农村公路养护资金投入机制。对农村公路大中修工程,省级财政按照县道年公里15000元,乡道年公里8000元,村道年公里1500元的标准进行补助;对农村公路日常养护,省级财政按年公里1000元的标准对进行补助,补助资金全部通过一般转移支付纳入市县财政预算管理,有效的提高了农村公路养护的资金保障力度。

  (五)加强交通债务管理。根据省政府“适度举债、讲求效益、加强管理、规避风险”的债务管理总体要求,我们对交通债务实行“建立机制、计划管理、总量控制、余额调节”的管理办法。一是总量控制。至本届政府末(2012年度末),交通债务总量严格控制在250亿元的范围之内。二是压缩规模。在对省级交通债务全面梳理的基础上,调度国库资金100亿元用于偿还交通银行债务,并制定国库垫付资金归还计划。省交通厅必须在10年内偿还全部所借本金,并相应削减交通债务总量控制规模,这不仅大幅降低了交通债务的融资成本,而且使得债务规模逐年下降。三是限定用途。交通债务资金,必须安排用于事关区域整体发展所急需但暂时存在资金缺口的公益性基础设施项目,优先保证在建和续建项目,控制新建和扩建项目。省级交通新增债务原则上用于国省道公路和国省主干航道,不得安排用于农村公路建设。四是强化管理。省财政厅会同省交通厅联合下发了《关于规范和完善省级交通建设政府性债务管理程序的意见》,共同对交通债务规模控制、债务计划执行和贷款管理情况实施监督,及时掌握交通债务贷款情况,加强稽核检查,实行过程控制,严防项目举债突破计划规模。同时建立金融机构年度询价选择机制,每年省财政厅、省交通厅联合召开金融机构合作洽谈会,就融资利率、期限及相关融资条件等内容组织评审,确定合作银行,以降低融资成本。

  三、优化排污权交易试点方案,努力探索污染减排新路子

  20093月,在财政部、环境保护部的大力支持和指导帮助下,我省正式启动排污权有偿使用和交易试点工作,按照两部批准的《关于同意浙江省开展主要污染物排污权有偿使用和交易试点的复函》,坚持以科学发展观为指导,以提高资源配置效率、促进污染减排、改善环境质量为目标,积极开展排污权有偿使用和交易试点工作。

  (一)排污权有偿使用和交易试点工作开展情况

  1、逐步完善排污权交易政策法规体系。省委、省政府对排污权有偿使用和交易试点工作高度重视,把排污权有偿使用和交易列为生态文明体制机制建设的重要组成部分写入《中共浙江省委关于推进生态文明建设的决定》,吕祖善省长明确要求各地要将此作为环境管理制度的重大创新,积极探索,大胆实践,努力在运用市场化机制提高环境管理效率上走出一条新路。在省各有关部门的密切配合和通力协作下,我省基本构建了排污权有偿使用和交易政策法规体系框架。自2009年以来,省政府相继出台了《关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(浙政发〔200947号)、《浙江省排污许可证管理暂行办法》(省政府令第272号)和《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》(浙政办发〔2010132号),夯实排污权有偿使用和交易的法律法规基础。在此基础上,省有关部门也出台了一系列配套政策和实施细则。

  2、稳步建设排污权交易技术支撑体系。一是建立全省排污权交易中心制度体系,制订省排污权交易中心关于排污权有偿使用和交易程序的规定,明确交易中心各项业务的办理程序和要求。二是开展排污权交易管理信息系统建设,完成省排污权交易管理信息系统需求分析报告以及系统招投标文件的编制,并完成浙江省排污权交易中心门户网站的设计和建设工作,搭建全省排污权有偿使用和交易信息及业务咨询平台。三是规范排污权有偿使用收入。制订出台了《浙江省排污权有偿使用收入和排污权储备资金管理暂行办法》(浙财综〔2010143号),从制度上规范了排污权有偿使用收入征收程序、资金支出范围、排污权储备资金建立以及资金监管等,保证了排污权有偿使用资金统一纳入财政预算管理。四是开展主要污染物排放权指标核定和分配技术方法研究,统计比较不同口径排污数据,为全面推进试点工作提供技术支撑。

  3、扎实推进全省试点工作。根据试点工作方案要求,各设区市至少安排一个县(市、区)开展排污权有偿使用和交易试点。在试点过程中,各地结合当地实际,积极开拓思路,大胆实践,勇于创新,形成了不同的试点风格和特色。截止2010年底,全省11个设区市、35个县(市、区)均不同程度地开展了排污权有偿使用或交易试点工作,其中,已开展排污权有偿使用和交易的有5个设区市、28个县(市、区),全省实行排污权有偿使用的企业达3278家,缴纳排污权有偿使用费4.94亿元,开展的交易数达1015笔,交易金额3.20亿元。在试点工作开展过程中,省财政厅主动与省环保厅加强沟通,及时了解资金需求,积极筹措落实资金,并切实加强资金监管,确保资金安全使用,发挥资金使用效益。在资金方面,中央对我省给予了大力支持,我们一定按照中央有关要求,切实用好管好。

  通过开展排污权有偿使用和交易试点工作,促进了产业结构调整、主要污染物减排和环保能力建设,增强了全社会会生态环保意识。

  (二)存在的问题

  我省排污权有偿使用和交易试点工作取得一定成效,但我们也要清醒地看到这项工作的艰巨性和复杂性,在试点工作中还存在这样那样的问题,思想还不够统一,进度还不够理想,政策衔接还不够到位,特别是随着试点深化,无论在制度设计层面,还是在具体操作层面,面临的问题和困难还会越来越多。一是排污权交易政策法规体系仍有待进一步完善。虽然我省及各试点地区相继出台了一系列法规和规范性文件,但仍缺乏国家层面的法律支持。二是初始排污权分配如何做到科学、合理、公平殊为不易,区域污染物控制总量的确定、排污权分配技术规范的制定和排污权的有效监管等问题都非常复杂。

  (三)下一步工作打算

  我省将抓住契机,统一思想,加大力度,规范操作,积极稳妥地推进试点,近期重点抓好四个方面的工作。

  一是全面实施排污许可证管理制度。按照《浙江省排污许可证管理暂行办法》及其实施细则的规定,制定全省排污许可证发放和管理计划。2011年,省级层面要求完成20家总装机容量300MW以上发电企业SO2初始排污权指标的核定和分配,并发放排污许可证;组织各地根据“十二五”污染减排要求,结合2010年污染源动态更新工作,将排污许可证发放到85%以上工业污染负荷的污染源,并将许可浓度和排污总量落到排污许可证上。

  二是建立排污权交易试点工作监管体系。加快建立和完善排污权指标监管体系、交易平台体系,加强对排污权有偿使用和交易的政策体系研究,制定全省分行业排污权指标核定和分配的技术规范。并积极与金融部门联合,建立排污权信贷市场和交易信贷评级体系。建立交易跟踪机制、加强指导,促进交易机构建设,落实人员和经费,强化业务培训。

  三是逐步扩大排污权交易范围。全面推进省排污权交易中心的正式运作,确保省级层面有实质性的交易行为和更多的交易活动。试点地区今年所有新、改、扩建项目都必须经过排污权交易获得排污权指标。定期召开排污权有偿使用和交易工作推进会,总结各地试点工作经验,解决试点过程出现的问题,规范试点地区交易行为,争取在2011年底形成较为统一有偿使用标准和较为规范的排污权交易市场。

  四是加强试点的舆论宣传和工作交流。加强对排污权交易工作重要意义和政策措施的宣传,增强全社会节约环境资源、自觉节能减排、主动保护环境的意识,引导广大企业通过实施排污权交易,进一步形成污染减排的内在激励和约束机制。及时总结和推广各地的先进经验和试点成果,营造全社会共同关心支持参与排污权有偿使用和交易的浓厚氛围。

 

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