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山西省积极推进排污权交易 建立生态补偿机制

  排污权交易与生态补偿机制是生态环境建设的两项基本制度。山西省作为煤炭大省,是我国重要的能源重化工基地之一,也曾经是全国污染最严重的省份之一,多年来环境保护工作任务重、压力大。为了进一步运用市场机制提高环境资源配置效率,更好地促进经济社会可持续发展,山西省积极推进排污权有偿使用和交易,加快生态补偿机制建立。

  一、积极开展排污权有偿使用和交易

  尽管“十一五”期间山西省的环境质量得到了显著改善,但是总体尚未根本好转,环境压力依然很大,同时,面对工业化、城市化的快速推进,山西省环境容量资源有限与经济社会持续较快发展的矛盾突出。开展排污权交易不但是实行总量控制的有效手段,而且使治污从政府强制行为变为企业自觉行为,交易从政府与企业行政交易变为经济交易。

  (一)山西省开展排污权交易的意义

  1.有利于促进环境容量资源的优化配置,为经济社会全面协调发展腾出环境空间。以火电行业为例,根据《山西省电力产业调整和振兴规划》,到2015年山西省火电装机容量将增加到7440万千瓦左右,与2008年相比增加142.7%,预计火电行业2015年新增二氧化硫排放量约25.4万吨,2020年新增二氧化硫排放量27.7万吨。同时,金融危机后的经济复苏,将导致新增污染物排放量在未来集中释放,给二氧化硫减排工作带来巨大压力。目前山西省环境资源的配置也存在不合理现象。一些经济欠发达、发展需求大的地区虽然有环境容量,但由于历史原因实际占有环境资源有限,没有富余的总量指标可分配;相反,一些经济相对发达的地区排污总量大但环境容量有限。在总量控制约束下,新企业或老企业扩建的污染物排放指标从何而来、如何获取,已经成为管理部门面临的棘手问题。通过排污权交易,可有效实现资源的合理配置,较好地协调经济发展和环境保护的矛盾,为山西省经济社会全面协调发展腾出环境空间。

  2.有利于降低污染减排成本、污染物排放总量控制目标的实现和环境质量的改善。山西省2008年二氧化硫排放130.84万吨,化学需氧量排放35.88万吨,排污总量位居全国前列,万元GDP能耗为2.55/万元,高于全国平均值,仍处于高耗能、高排放水平。以火电行业为例,目前山西火电行业二氧化硫排放量为58.04万吨,占全省工业二氧化硫排放量55%。火电行业平均供电煤耗357/千瓦时,高于全国平均水平8/千瓦时,排放绩效也普遍高出国家平均水平,同时二氧化硫平均处理成本也较高(约1523/.年),具有较大的减排空间。开展排污权交易,可弥补单纯依靠行政手段的不足,能充分调动排污企业防治污染排放的积极性,促进其加快技术更新,同时通过市场力量使整体污染物允许排放量的处理费用趋于最小,达到成本-效益最优化,使社会总体环境治理成本大规模下降,有助于山西污染物总量的持续消减,从而推动环境质量逐步改善。

  3.有利于优化区域经济布局,推动实现山西省经济由单一资源化主导型产业向新型、多元、现代产业体系转型。山西省正在争取国家资源型经济转型发展综合配套改革实验区,实现转型发展尤为重要。通过排污权的有效配置,使得环境容量较小区域的排污指标远比环境容量较大的区域昂贵,逐步优化生产力布局,同时通过加强排放指标的度量及市场监督和核查,将有效刺激企业创新性地采取新的适用性技术和控制方式实现削减,推动企业技术革新和行业的产业结构升级。在总量控制的前提下,通过排污交易,利用市场机制优化配置,让一批高技术、高附加值、污染小、真正有市场竞争力的行业、企业拥有排污指标,而高污染、高消耗、低效益的行业、企业被逐步淘汰,限制高能耗、高污染行业发展,为新兴行业预留排放空间,为新的经济增长提供条件,从而促进产业结构调整和升级。

  (二)山西省排污权交易工作进展情况

  1.山西省政府于200912月下发《关于开展排污权有偿使用和交易工作的指导意见》(晋政发[2009]39号)。明确开展排污权交易的原则、方向,加快构建规范有效的排污权有偿使用和交易机制、强化政策平台管理和技术支撑、各项保障措施等内容。为开展排污权交易工作提供了有力的支持。

  2.二氧化硫排污权交易已开始。20091231,山西省环保厅组织了二氧化硫排污权交易合同签订仪式,国网能源开发有限公司神头第二发电厂与平朔煤矸石发电有限公司、山西京玉发电有限公司、同煤国电王坪综合利用电厂等三家新建燃煤电厂签订了二氧化硫排污交易合同,涉及二氧化硫排放量1.4万吨,交易金额近9000万元,这标志着山西省二氧化硫排污权有偿使用和交易进入实质性操作阶段。

  3.世界银行中国火电效率项目选择山西省作为二氧化硫排放交易子项目的实施和示范地区之一。2009年,山西省对此项目给予了高度重视,成立了山西省世界银行二氧化硫排污权交易项目执行领导组及办公室,选择清华大学及山西省环境规划院为项目咨询单位,完成了山西省火电行业二氧化硫排污权交易项目研究报告,形成了山西省火电行业二氧化硫交易的初步方案,为山西省推行排污权交易提供了初步的理论和技术支持。

  4.山西省在推行排污权交易方面已具备了一定的监管基础。“十一五”以来,山西省把加强环境监管能力作为加强环境保护工作的重要内容,全力推进自动监控系统建设。目前已建成污染源自动监控中心12个(其中省级监控中心1个,地市级监控中心11个),全省现有3056万千瓦燃煤机组及重点源均安装了自动监控系统,并与环保部门实现了联网。涉及重点企业758家,废气排放口912个、废水排放口403个,安装环保治理设施运行记录仪1315套,警告装置645套,分级断电设施645套。山西省的污染源自动监控系统是全国首个既做监测、又做控制,既监结果、又监过程的系统,是环境监管模式的有效创新,为准确核定污染排放数据奠定了坚实的计量基础,为山西省的排污权交易工作的健康运转提供了良好的基础条件。

  二、积极推进生态补偿机制的建立

  生态补偿机制是以保护生态环境,促进人与自然和谐发展为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,综合运用行政和市场手段,调节生态保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。通过补偿机制的建立,就是要使生态环境的外部成本内部化,形成生态环境的受益者付费、破坏者赔偿、建设者和保护者等到合理补偿的良性运行机制,以此来提高全社会对生态环境的重视,进而倡导环境保护优先的理念。

  2009年,山西省地表水处于高污染水平,监测的102个地表水断面中,70.6%的断面受到不同程度污染,其中53.9%的断面为重度污染(劣五类),形势严峻。实施地表水跨界断面水质考核生态补偿政策,正是建立生态补偿机制、强化政府责任、有效地遏制上游向下游排污、改善水环境质量的有效措施。我们充分发挥财政职能,创新机制,根据山西水环境污染的实际情况,做了些有益的尝试和探索,效果比较明显。

  (一)充分发挥财政职能,财政与环保联动,建立地表水跨界断面水质考核生态补偿机制。为确保水污染防治规划和“十一五”主要污染物削减目标责任书水质目标的按期完成,我们充分发挥财政职能,创新机制,以经济手段引导各级政府加强水污染治理,20099月山西省政府印发了由省财政厅、环保厅联合起草的《关于实行地表水跨界断面水质考核生态补偿机制的通知》,规定在全省对主要河流实行跨界断面水质考核实施生态补偿,明确了考核范围、考核监测、扣缴生态补偿金、增加生态补偿奖励等具体内容。这标志着山西省实施地表水跨界断面水质考核生态补偿政策的正式启动。

  1.跨界断面水质考核的范围和监测。具体考核范围是各设区市行政区域内主要河流的出市界水质断面(含国家考核的出省界水质断面)。考核断面及考核项目、考核指标的设定,由省环境保护行政主管部门组织上、下游市环境保护行政主管部门共同设定。“十一五”期间考核污染物为化学需氧量。考核监测机构为省环境监测中心站负责组织对跨界断面水质每月进行监测,监测结果上报省环境保护行政主管部门。

  2.水质不达标的扣缴生态补偿金。当河流入境水质达标(或无入境水流)时,考核断面的化学需氧量浓度监测结果没有超过考核标准,不扣缴生态补偿金;超过考核标准的分三档扣缴生态补偿金:超标5mg/L及以下,按照“(监测值/考核值*10万元)”扣缴生态补偿金;超标5mg/L以上10mg/L及以下,按照“(监测值/考核值*50万元)”扣缴生态补偿金;超标10mg/L以上,按照“(监测值/考核值*100万元)”扣缴生态补偿金。同一个设区市范围内,所有考核断面生态补偿金按月累计扣缴。

  3.水质达标或改善的给予生态补偿奖励。根据水质改善情况,每个断面奖励金额为200万元-500万元。一是在河流入境水质达标(或无入境水流)的情况下,所考核市跨市出境断面的水质与考核目标相比实现跨水质级别改善时,奖励200万元。二是在河流入境水质超标的情况下,考核断面化学需氧量浓度监测结果较入境水质改善,实现水质考核目标的,奖励300万元;实现跨水质级别改善的,奖励500万元。

  4.省财政加强生态补偿金的管理。生态补偿金的扣缴程序:省环保厅负责核定各断面每月水质和扣缴补偿金数额或奖励资金数额,通报各设区市政府,同时抄送省财政厅。年终先由省环保厅督促有关市上解应该上缴的生态补偿金,仍不能上解的,再由省财政年终结算时统一扣缴。对未完成水质考核目标的地市,在扣缴生态补偿金的同时,按照有关规定对当地政府负责人实施考核。生态补偿金实行自求平衡,用途明确。鉴于山西省地表水污染严重,且受地表水径流少、生态水量不足、自净能力差影响,改善难度大,此项工作实施初期,全省扣缴生态补偿金总额必定大于奖励资金总额。在此情况下,规定全省扣缴的生态补偿金当年奖励和结余部分全部用于跨流域水污染综合整治,以及考核断面水质监测补助、考核断面水质自动监测站建设和运行补助,不得用于平衡财政预算。当水质得到较大幅度改善时,奖励额度将会有所增加,为保持扣缴生态补偿金与奖励资金的平衡,财政不需另拿钱,具体奖励额度可根据当年扣缴生态补偿金总额,由省环保厅、省财政厅调整,报省人民政府批准后执行。

  (二)各市政府重视,政策执行效果明显。从今年11日起山西省地表水跨界断面生态补偿政策正式实施。上半年,全省共应扣缴生态补偿金14423万元,生态补偿奖励4500万元。总体上应扣缴生态补偿金呈逐月下降的态势,而生态补偿奖励则呈逐月递增的态势。应扣缴生态补偿金下降趋势比较均匀,生态补偿奖励前3个月增长比较均匀,而后3个月生态补偿奖励增长较快。足以说明这项政策的积极作用逐步显现,跨界断面水质正在逐步向好的方向转化,可以说,这个结果与我们设计政策的初衷是相吻合的。经了解,各市人民政府对省里根据跨界断面水质监测结果的通报极其重视,市委书记、市长亲自督阵,跨界断面水污染治理已成为真正的“一把手”工程。各市正在采取各种行之有效的措施,改善水质,提高人民群众的生活质量。政策极大地调动了各市治理水污染的积极性,对治理效果好的市是很大的鼓励,相反,对没有治理或治理效果不好的市也是极大的鞭策。

 

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