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我国通用航空发展现状及政策研究

通用航空是民用航空的重要组成部分,具体指从事包括工业、农林牧业、医疗卫生、抢险救灾、气象检测、文化体育等领域在内的非公共运输任务的民用航空活动。发展通用航空,对于扩大内需、调整经济结构、促进科技进步和构建综合交通运输体系均具有重要意义。通航装备制造业2011年已被国务院列入战略性新兴产业。近期,我们对我国通用航空发展现状、存在问题以及财政政策建设进行了分析研究,现将有关情况反映如下:

一、我国通用航空发展现状

我国通用航空几乎与欧美发达国家同时起步,但由于市场需求培育不足,低空空域尚未开放等原因,与国外通用航空产业和国内民航运输业相比,发展速度相对缓慢,成为我国民航业发展的“短板”。主要存在“两多、两少、两不足”等问题。

(一)“两多”——老旧机型多、小通航企业多。

截至2010年,纳入中国民航局财经信息统计的通航企业共83家,资产总额仅94.7亿元,仅相当于运输航空企业的1.8%;全年营业收入26.6亿元,合计实现利润1亿元,不足运输航空企业的1%,且大多数企业半数飞机机龄超过30年。规模最小的青海宇翔、江西长江等通航企业总资产仅为400万元左右,只拥有1-2架飞机,难以有效满足市场需求。

(二)“两少”——通航飞机少、专业人才少。

截至2011年底,我国通航飞机在册总数仅为1154架,不到全球通航飞机总量的1%,通航飞行员1719人,年作业飞行量不足14万小时。通用航空经济社会效益的发挥受到极大制约,例如:我国农业飞机不足200架,采用飞机作业的耕地面积仅占总耕地面积的2.6%,而美国、俄罗斯则高达40-50%;面对汶川、玉树地震等重大自然灾害时,因飞机数量少,缺乏高原型机型,导致调机难度大,任务匹配性不高,救援效率受到一定程度影响。

同时,我国民航专业院校主要从事运输航空专业人员培训,针对通用航空的培养计划和课程非常少,其他有资质的培训机构培养能力也相对有限。通用航空专业人员培训费用相对较高,例如企业培养一名通航私照飞行员成本约13万元,培养一名通航商照飞行员成本约70万元,一般企业难以完全承受,专业人才培养积极性不足。

(三)“两不足”——风险抵抗能力不足、基础设施建设不足。

我国通航企业收入和利润过于集中,绝大多数来源于石油、电力服务领域,航空护林、飞机灭蝗、航空探矿等传统公益性项目市场规模较小,盈利能力不足,企业抗风险能力较差。例如,作为国内最大的通航企业,中信海直绑定中海油的发展模式虽然在一定时期内可以锁定收益,但风险高度集中,一旦客户出现诸如漏油、减产等问题,将对通航企业产生明显冲击。而美国通航企业收入来源更加多样化,公务机、航空运动、旅游、医疗救援等业务都已成为其主要盈利项目。

通航机场是通用航空产业的重要基础设施。目前,我国通航机场和起降点累计不足400个,主要依靠通航企业和县市一级地方政府投资建设,因建设运行成本高,经济效益差,社会资本投资热情不高,部分机场运行一段时间后也因缺少后续资金而闲置荒废。同时,现有运输机场、军民合用机场及军用机场因通用航空飞行收费标准较低,容易影响其他航班运行和飞行任务,大多不愿接受通用航空飞行,导致通航飞机降落难、转场难,进一步压缩了通航企业的生存空间。

二、制约我国通用航空发展的主要因素

当前我国通用航空发展存在的“飞不上天、落不下地、赚不到钱”的三大核心问题主要受以下因素制约:

(一)“飞不上天”的制约因素——空域划设方式不合理,飞行审批过于严格。

我国空域由空军统一管制,军民航分别指挥。空域划设方式比较落后,低空空域尚未开放。通用航空作业审批程序多、协调费用高。以直升机作业为例:每次飞行要先获得相关地方政府的批文,然后飞行计划报中国民航局审批,再由空军最终协调。这样,单区域飞行至少需要提前5-7个工作日申报,跨区域飞行至少要提前12-14个工作日。通用航空飞行的灵活性和机动性难以发挥。

(二)“落不下地”的制约因素——基础设施建设落后,布局规划不合理。

我国通用航空机场和临时起降点主要集中在华北、东北和华东等地,东部地区机场密度是全国平均水平的5.3倍,西部地区非常少。此外,我国尚未建立支撑通用航空发展的固定运营基地(FBO)、飞行服务站(FSS)、维修基地(MRO)等设施及相关配套设备。

(三)“赚不到钱”的制约因素——市场发育不成熟,企业运营环境差。

2010年,全国超过一半的通航企业处于亏损状态,主要原因:一是税负较重。目前我国制造的民用航空器型号比较单一,飞机的发动机和航电设备制造水平低,核心零部件和专业装备基本依赖进口。运营中的通航飞机,国产比例也不超过40%,尤其直升机和公务机几乎全部进口。而进口通航飞机的累积税率超过23%,远高于进口大型运输机5%左右的税负水平。二是盈利性较差。由于受到空域管制和飞行方面限制,通航企业在实际运行中通常需要额外承受所谓“空域使用费、飞行计划审批协调费”等收费,负担较重。同时,通用航空飞行服务定价水平普遍较低,且议价能力不足,效益较差。

三、当前发展我国通用航空产业的有利条件

(一)低空空域开放取得实质性进展。按照国务院、中央军委《关于深化我国低空空域管理改革的意见》精神,2012年底前,低空空域管理改革试点范围将由长春、广州、海口“两区一岛”飞行管制分区扩大到沈阳、广州飞行管制区以及唐山、西安等6个飞行管制分区,试点地区达到我国陆地面积的31%2015年前将在全国推广。试点地区1000米以下低空空域将划分为管制、监视和报告3种类型,在监视、报告空域内,建立起用户自主运行、自负责任的管理模式,飞行审批流程大大简化。

(二)各方面的积极性显著提高。目前,中国民航局、工业和信息化部等部门都出台了鼓励通用航空发展的相关政策措施。地方政府也热情高涨,截至目前,相继有8个通用航空产业基地(园区)开工建设和开展招商引资。此外,国外通航产业主力也已开始在我国布局,美国塞斯纳、奥地利钻石、欧洲直升机等公司在我国设厂进行整机生产,并有涉足通用航空运营环节的迹象。

(三)市场需求逐步扩大。根据国际经验,人均GDP突破4000美元,国民对通用航空的潜在需求将逐渐转化成为有效需求,尤其是公务飞行和私人飞行需求将进入快速发展阶段。此外,随着经济社会的发展,对航空摄影、应急救援、医疗救援等航空服务的需求也在迅速增长。

(四)财政资金支持渠道予以明确。《民航发展基金征收使用管理暂行办法》今年41日正式生效,明确将支持通用航空发展纳入民航发展基金使用范围,开辟了中央财政支持通用航空发展资金的新渠道。

四、支持通用航空发展的财政政策建议

考虑到通用航空的发展对国家政策的依赖程度较高、初始投入较大,当前我国通用航空发展的配套基础设施薄弱,市场发育尚不成熟,加快通用航空发展,不可能完全靠市场自动实现,必须发挥财政政策引导作用,建立有效地保障机制。

(一)稳妥推进低空空域开放——让通航飞机飞得上天。

空域问题是制约我国通用航空发展的核心问题。目前,国家空管委办公室正牵头开展深化低空空域管理改革工作,并取得了初步成效。按照《全国空管系统“十二五”规划》,财政资金应着力于解决低空空域开放中涉及空管保障的关键问题:

    1.民航空管领域。一是在远离管制空域的小型机场(起降点)新建约100个通航飞行服务站(FSS),提供空域申报、飞行计划、航行情报、气象、通航咨询、告警以及维修补给等服务。二是开展通勤航空试点空管保障工程。在内蒙古阿拉善地区3个通勤机场配套建设通信、导航、监视、气象等保障设施。

    2.军航空管领域。由中央财政公共预算和发改委基建投资共同安排军航空管建设资金,主要用于建设低空空域监视管理系统,在各级军航管制中心配置飞行服务管理终端,在体育、公安、武警等行业新建空管业务综合信息系统,制作和发布全国低空航图等。

此外,建议对低空空域开放的法律法规、标准体系、科研培训、宣传教育等方面继续加大投入。

(二)鼓励通航机场(起降点)等基础设施建设——让通航飞机落得下地。

开展通航基础设施建设,政府不能包打天下。要充分发挥财政资金的撬动作用,引导社会资金进入通航机场(起降点)建设领域。我们正在会同中国民航局研究从民航发展基金中设立专项资金,对企业和个人投资建设通航机场(起降点)、固定运营基地(FBO)、维修基地(MRO)等设施设备,给予一定的投资补助。

(三)加快培育通用航空市场——让通航企业赚得到钱。

通航企业是通用航空的运营主体,培训通用航空市场,重点是改善通航企业的市场运营环境,增加企业收入,补贴成本支出,激发企业的内在活力,具体措施包括:

1.航空作业补贴。采取作业小时补贴的方式,重点支持国家应急救援、农林牧渔等公益性作业项目,并适当兼顾部分盈利能力较差的工业服务项目。财政补贴与平均作业价格挂钩,建立动态调整机制。

2.鼓励驾照培训。根据培养渠道和执照类型,对企业和个人开展通航飞行员商业执照培训给予一定补贴,为通航企业提供更多的飞行专业人才。

    短期来看,通过上述财政政策支持,可以加快培育通用航空市场,促进通用航空与运输航空协调发展;长期来看,通用航空的发展主要依靠市场机制解决,在条件成熟时,可以考虑从战略性新兴产业资金中安排一定资金,建立研发投入机制和用户补贴机制,加快飞机发动机、航电设备等核心技术的国产化,鼓励通航企业使用国产飞机,使通用航空产业成为继汽车产业之后又一个能大力拉动国内需求的新兴支柱产业。
 

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