当前位置: 首页>政务信息>调查研究
关于我国发展风电产业的政策建议

经济建设司 胡静林张学文吴海军陈昶学张严柱

为了保障能源安全和保护环境,世界上很多国家都在大规模发展风电,并把风电作为满足今后一、二十年新增电力需求的重点,增长速度大大高于传统电源。我国风电资源丰富,发展风电产业大有可为,要做好资源评价、规划编制、促进产业化工作,研究制定相关优惠政策,促进风电有序发展和自主化建设。

一、国内外风电产业发展的基本情况

据欧洲风能协会预测,到2020年,世界风电装机将达到12.3亿千瓦,年新增装机1.5亿千瓦,发电量占总发电量的比重将达到11.8%,有可能超过核电和水电。

(一)欧洲主要是丹麦、德国、西班牙。从上世纪80年代初就开始研究、开发和利用风能,到90年代中期,风电产业技术基本成熟,单机容量从百千瓦级上升到兆瓦级,度电制造成本从197940美分下降到20044-5美分,使风电产业进入大规模发展阶段。其中,丹麦是最成功的典范,在这个只有500万人、4.3万平方公里的国土上,风机数量高达5344台,总装机容量为312万千瓦,2万人从事风电,提供世界50%的风机和全国20%的电力,计划到2015年风电占总发电量比重将达到35%2030年达到50%德国是目前世界第一风电大国,总装机容量为1844万千瓦,占总发电量的比重为6.2%,德国政府2000年提出今后将不再发展新的核电站,新增电力需求主要靠发展风电和其他可再生能源来解决,计划到2010年风电占总发电量的比重为12.5%2020年至少达到20%

(二)美国90年代以前并不重视风电,政府主要是支持基础研究,形成技术储备。后来,随着石油价格上涨,美国调整了发展战略,开始把风电摆在优先发展地位,并采取措施鼓励风电发展,加上GE等大企业强势进入,风电产业开始迅猛发展。2005年美国风电新增装机容量为250万千瓦,占全球当年新增容量1/4以上。到2015年,美国风电总装机容量预计为3500万千瓦,2025年将达到1亿千瓦。

(三)印度。上世纪90年代中期,风电发展速度很快,短短几年装机容量就达到70万千瓦。但到90年代末和本世纪初,由于市场发展与产业基础不配套,风机主要依赖进口,与国内环境资源条件不相适应,造成各种问题频频出现,市场装机容量急剧下降。之后,印度政府出台了大量有关风能资源、电网规划、装备制造等产业化扶持政策,使风电重新走上快速发展轨道。目前,无论是风机制造能力,还是风电装机容量,印度都处于领先地位。2005年,印度新增装机容量达到143万千瓦,国产风机市场占有率达到63.1%,其本土企业苏司兰已成为世界第六大风机制造商。印度计划到2012年风电总装机容量达到1200万千瓦。

我国风电产业起步较早,但发展缓慢,到2004年底,累计装机容量仅有76万千瓦,相当于印度1/4;只能生产600750千瓦风机,相当于欧洲90年代初水平。2005年,随着《可再生能源法》出台,我国风电发展出现转折,当年新增装机容量达到50万千瓦。按照中长期发展规划,我国到2010年和2020年的风电装机规模将分别达到500万和3000万千瓦。

二、我国风电产业发展中存在的主要问题和原因剖析

目前,我国风电产业在高速增长中,市场秩序比较混乱。主要表现在:一是风电场开发秩序混乱。五大发电集团、地方企业、民营企业纷纷进入风电市场,一些没有资金、技术的企业也以各种名义跑马圈地,抢占资源。二是风机制造业秩序混乱。外资纷纷进入,世界10大风机制造商已有6家在国内投资设厂;内资企业更多,大大小小有40多家,由于不掌握核心技术,大多数企业采取购买许可证方式生产,导致许可证价格飞涨,由最初100~200万欧元涨到800~900万欧元,相当于每台风机要向国外支付约5万欧元的技术提成费,并且是一女多嫁,国外一种机型卖给多家国内企业,造成大量外汇流失。导致上述问题的根本原因是我国风电发展的系统规划不够、产业基础准备严重不足、缺乏整体推进的实施。具体分析如下:

(一)风资源评价、规划和管理严重滞后。风能资源评价是制定风电发展规划、电网规划、风电上网价格以及加强风能资源管理的基础。国外大部分国家都在风能资源详评的基础上绘制包含电网、地质、环境等信息的风能资源图谱,并建立相应的风能资源数据库,其中美国和欧洲国家风能资源图谱的精度是1x1公里,美国加州是200x200米。根据风能资源图谱,各国再制定详细的风电发展规划我国风能资源评价非常滞后,2003年底启动的第三次全国风能资源评估主要是利用全国2000多个气象站进行的,精度一般在30—100公里格距,误差很大,不具备实际使用价值,难以据此对风能资源进行科学的规划和管理。

(二)风电发展与电网规划和建设不协调。一般而言,风能资源都远离负荷中心,如果电网建设跟不上,发了电也输不出来。因此,国外都把风电发展纳入电网规划,要求电网超前建设,为风电接入创造条件。同时,对风电不稳定性造成的电网成本增加,允许在价格分摊中解决。特别是风电预测能力提高,如德国可以提前5个小时对风电进行准确预测,也大大降低了电网调度成本。我国陆上风能资源主要集中在沿内蒙、甘肃、新疆一带,约占可开发风资源量的90%以上,都是电网薄弱地区或远离电网,容纳风电能力很小。特别是电网对风电发展不够重视,也没有把风电纳入电网规划。按照目前情况,即使200万千瓦风电装机并网都有困难,更谈不上大规模发展风电。

(三)风机研发能力严重不足、制造基础薄弱。成熟的风机制造业是发展风电的基础。国外风电大国都是风机制造大国,为支持风机制造业,政府都投入了大量的资金一是建立政府研发机构进行基础研究,如德国从1980年起每年的研发投入基本保持在1000~2000万美元;美国1981年曾高达1.4亿美元,近几年保持在4000万美元左右。二是由政府资助建立公共测试平台,主要包括试验风电场和叶片等零部件试验平台。这些设施投资大,利用率低,如果由企业分别来建,容易造成浪费,企业也不愿意建。三是建立完善的风机标准、检测、认证体系,所有风机必须通过本国认证机构的认证和检测,才能进入国内市场销售,既保证风机质量,又促进技术积累,对后起国家,还起到设置技术贸易壁垒、保护本国产业的目的。长期以来,我国风机制造研发投入严重不足,没有国家研发机构、公共测试平台和标准、检测、认证体系,风机制造基础薄弱,不掌握大型风机总体设计和集成技术,关键零部件配套能力低。目前,跨国公司看好我国风电市场,在封锁技术的同时,利用其资本和品牌优势,抢占国内资源和人才,打压国内企业,加上我国缺乏对国内产业的保护,大家为了短期利益,普遍不愿意搞研发和技术引进后的消化、吸收,使风机国产化和培育自主品牌面临更加艰难的形势。搞不好,就会丢掉整个产业,发展风电用的都是国外风机,还不如汽车

(四)价格和税收等政策不完善。风电成本高,国外都从价格和税收上支持风电发展。在价格政策上,主要有两种做法:一种是德国、西班牙、丹麦的固定电价法,主要是根据风能资源状况、风机容量、利率和收益水平等因素制定风电上网价格,对超过火电上网价格部分的成本由电网进行分摊。另一种是美国的补贴法,目前每度风电补贴是1.5美分,由财政负担。在税收政策上,风电属于可再生能源,不产生二氧化碳排放,欧洲不少国家实行碳税政策(3-4欧分/度),变相为风电提供税收支持;还有一些国家实行所得税减免、加速折旧政策来支持风电发展。目前,我国也制定了风电的价格和税收政策,主要是实行招标电价制度,并对风电增值税率实行减半征收。但从实际情况看,招标电价由于项目资源少,企业竞争激烈,竞相压价,造成风电项目基本上是微利、甚至亏损,不能起到激励产业发展的目的;增值税虽然减半征收,由于风电项目基本没有抵扣,税收负担仍然较重。

三、我国大规模发展风电的基本思路

随着风机技术进步和环保要求,风电相对于煤电的比较优势日益显现。2005年,我国脱硫燃煤机组标杆电价的平均水平是0.37/度,内蒙和新疆为0.24/度,东南沿海部分省份为0.40/度左右,如果考虑脱硝、粉尘等环境成本以及碳排放成本,煤电的完全成本与风电成本基本接近。从长远来看,煤电成本仍在呈上升趋势,近三年每年上升幅度是0.02/度。即使不考虑环境因素,预计到2015年,风电成本也将与煤电成本持平。同时,我国风能资源储量非常丰富,据国家气象局第三次全国风能资源调查初步估计,10米高度陆上风能资源理论储量为42亿千瓦,技术可开发量是3亿千瓦,如果提高到50米,技术可开发量是6亿千瓦。特别是风电产业是一个新兴产业,附加值高,产业链长,消耗资源较少,对经济和就业的拉动作用大1995—2005年,全球可再生能源发电投资由70亿美元上升到377亿美元,占全球电力总投资的39%,其中170亿美元是投资于风电。预计到2020年,全球风电产业投资将达到1500亿美元。因此,我国应将风电作为满足今后一、二十年新增电力需求的重点,摆在优先地位大力发展,并用5-10年的时间,创造出一个具有国际竞争力的风机制造业

但是,针对目前形势,有一种令人担忧的倾向,由于受不同的利益驱动影响,各方面普遍追求装机规模,要求大干快上,不考虑国内的产业基础。特别是我国风能资源都在落后地区,这些地区也急于通过发展风电来带动经济发展。我们认为,这种倾向弊端较多。主要表现在:

一是目前我国风机72%靠进口或者由外商独资企业提供。如果政府拿大量补贴来发展风电,用的是国内的风能资源,而收益大部分被国外或外商独资企业拿走,这样发展风电的意义不大。

二是靠进口风机或引进许可证生产,发展风电的风险较大,成本较高,维护也困难。如600千瓦风机的叶片在国内不能生产时,卖160万元/副,实现国产化后,现在已经降到50万元/副。

三是如果不打好基础,贸然发展风电市场,就会与风机制造业越来越脱节,最终风电产业不仅发展不起来,而且可能会丢掉整个风机制造业。

因此,我国风电发展应在保持一定速度和规模基础上,加速产业化体系建设。等产业化体系比较完善后,再加速发展。具体分为两个阶段:第一阶段是打好基础、建设风电产业化体系,实现风电产业稳定、规范、有序发展。目标是十一五期间,基本实现风机制造国产化、摸清风能资源家底、搞好电网规划、装机规模控制在每年100万千瓦左右的水平。第二阶段是加速发展。目标是2010-2020年,每年装机水平达到300万千瓦以上,2020年实现3000千瓦甚至更大规模的目标,力争在较大程度上替代煤电,满足新增电力需求

四、有关价格和财税政策建议

发展风电产业是一项系统工程,涉及风能资源、风机制造、风电场、电网等诸多领域,要充分发挥政府作用,将各个环节衔接起来,并形成良性互动,才能实现上述风电产业规范、稳定、有序发展的目标。

(一)增加投入,支持风能资源评价,抓紧编制风电发展规划。这是发展风电产业的前提,资源不清就无法发展。建议:

1、在第三次风能资源评价基础上,对风能资源进行分区,十一五时期要完成1亿千瓦装机能力、精度为5x5公里的风能资源详评,并列出优先开发顺序。

2、在风能资源详评基础上,结合电网规划以及交通、地质、环境等信息,编制国家风能资源图谱和相应的风电发展规划。

3、将风能作为国家资源严格管理,要抓紧制定风能资源管理办法。在办法公布前,风电项目开发要报中央有关部门审批;在办法公布后,风能资源管理可以下放地方,但要实行风电上网最高限价,以防止一哄而上

(二)将风电的电网建设纳入国家电网建设规划。国外发展风电的经验就是电网先行,并对发展风电导致的电网成本上升进行补偿。据美国加州测算,每度风电的并网成本是0.1—0.5美分。建议:

1、根据国家风电发展规划,抓紧修订电网建设规划。

2、进行10万千瓦级风电场并网技术及相关问题研究,提出解决风电大规模并网的技术方案。

3、为调动电网积极性,加快风电接入系统建设,要抓紧研究对风电上网的接入费用建立分摊机制,。

(三)增加投入,支持风机国产化和培育自主品牌。发展自主品牌必须与技术引进、消化和吸收相结合,不能搞自我封闭。特别是风电产业是政府补贴产业,更要发挥政府作用,在加大风机研发投入和公共技术平台建设基础上,采取定向采购等措施迫使国外转让技术。建议:

1、抓紧建立我国风机标准、检测、认证体系。凡是进入我国销售的风机,必须经过相关机构的强制检测和认证。

2、加强风机制造公共技术平台建设。一是以现有制造企业及研究机构为依托,成立国家风电研发机构;二是在北方内陆高寒地区、南方高温地区和海洋近海地区分别建设5万千瓦的国家试验风电场,用于新产品研发和试验。

3、选择几个10万千瓦级风电场实行定向采购,并采取补助方式支持国内企业自主研发适合我国风能资源和环境条件的800-2000千瓦的风机,不贪大求洋,应以经济成本最优化为目标,力争十一五时期建成2-3家掌握核心技术、具有自主品牌和国际竞争力的风机制造企业。

(四)建立有效的风电价格和税收政策。目前,风电成本仍然高于火电,特别是风电利用小时数一般在2000小时,只有火电的1/3,因而利息、收益和税收在度电成本中的比重较大。因此,发展风电需要建立有效的价格和税收政策。

1、对风电上网实行价格分摊制度。国家已经制定了包括风电在内的可再生能源价格分摊办法,即通过征收电力附加的办法,由电网企业代收,省级电网企业之间相互结算的方式,实行全国分摊。这种方法基本可行。关键是要尽快公布电力附加的征收水平,把分摊落到实处

在价格分摊方面,目前争议较大的是风电上网电价如何确定。一种思路是实行招标电价法,其优点是有利于解决市场准入问题、降低成本、促进国产化;缺点是容易导致恶性竞争,特别是在资源少、想进入企业多的情况下,招标电价过低,不仅限制了理性企业进入,而且合同履约低,从而影响整个产业发展。此外,招标程序复杂、成本高,少数大项目还可以承受,如果大规模发展风电,大大小小项目很多,就会加重整个产业负担,不利于加快发展

另一种思路是实行固定电价法,其优点是有利于减少项目审批程序、明确投资回报、降低开发成本,从而有利于促进整个产业快速发展;缺点是固定价格很难满足不同情况要求,定的太低不能刺激市场,太高又增加用户成本

结合我国风电发展的实际情况,我们认为,在目前打基础阶段,应继续实行招标电价法,但要完善招标办法。建议:

(1)只对项目规模超过10万千瓦的项目实行招标电价,其他项目参照招标项目的电价执行。

(2)明确电价一经招标确定,在满发30000小时之内(约折合15年)不变,国家不会调整电价。

(3)对中标企业两年不履约的项目收回风能资源特许权。

随着我国风电进入大规模发展阶段,可将招标电价法改为固定电价法,综合考虑风能资源条件、电力负荷需求、电网建设状况和国产化设备生产能力情况,根据其经济价值,确定三类风电价格区域。内蒙古、新疆和河北北部风能资源比较丰富,上网电价可以低一点,比如在每度0.5元左右;浙江、福建、广东等沿海地区,能源资源短缺,电网条件好,风电发展价值高,上网电价可以稍高一点,比如0.6元左右;其他地区的地区可以暂定在0.55元左右。大体上是在当地含脱硫装置火电上网电价加上0.2/度。此后,可以根据产业发展状况,再进行适时调整

2、在风电税收政策上,考虑到风电税收负担较重,建议:

(1)对风电企业给予定期减免所得税的优惠政策,具体优惠方式另行研究确定。

(2)对风电比照燃料乙醇实行增值税先征后退的政策。

我们认为,通过采取上述政策措施,系统规划,整体推进,打好基础,我国风电产业一定能实现规范、稳定、有序发展,国家制定的中长期规划目标也一定能实现。

00七年

 

 

附件下载:

 

  】 【打印此页】 【关闭窗口

版权所有:中华人民共和国财政部
地 址:北京市西城区三里河南三巷3号
网站管理:财政部办公厅
电子邮箱:webmaster@mof.gov.cn
技术支持:财政部信息网络中心
邮编:100820 电话:010-68551114
京ICP备05002860号