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努力确保我国石油安全 促进经济社会可持续发展

经济建设司 胡静林 陈春平 孙志 

 

2004年以来国际油价的持续上涨和今年国内部分地区出现的油荒,使得我国石油安全问题渐显突出。这引起了社会广泛关注和党中央、国务院领导的高度重视。最近召开的G20会议上,石油问题也成为了国际性议题,引起了与会各国的高度关注。油价持续上涨使我国今后经济社会发展的石油安全问题日益突出,需要积极研究对策,确保石油安全。

    一、石油安全问题渐显突出,将严重制约我国经济社会可持续发展

石油作为核心能源,是工业经济的命脉,现代社会的“粮食”,当今世界几乎所有国家都把石油安全置于能源战略的核心位置。石油安全直接关系到国家能源安全,关系到经济社会的可持续发展。我国目前面临石油缺口大、来源窄、价格高的风险,石油安全问题越来越突出,能否以稳定的数量、合理的价格保障我国石油供应,满足经济社会发展的需要,将成为一个突出问题。如果不从战略上高度重视,积极研究对策,就可能对我国经济社会的可持续发展造成重大破坏,甚至危及国家经济安全和政治安全。

(一)国内石油资源产需缺口大,难以满足经济增长与社会发展的需要。我国工业化和城市化进程的加快、居民消费结构的升级等,使得我国经济增长与社会发展对石油的依赖性越来越强。在强劲的需求拉动下,石油消费加速增长,而生产相对稳定,石油生产远落后消费增长的需要。1995年以来,我国石油消费年均增长6%,生产年均增长只有1.7%左右,明显存在石油产需缺口。最近三年石油消费更是加速增长,年均增长8%、增加2000万吨,到 2004年石油消费量已高达2.9亿吨。按目前增长趋势看,到2020年石油消费量至少达6亿吨,即使通过各种节能措施,也在4.5亿吨左右。从石油产能看,目前已接近高峰平台,2004年国内石油产量1.67亿吨,未来几年产量将稳定在1.7-1.8亿吨,高峰年产量也很难超过2亿吨,产需缺口至少在1亿吨以上同时,从石油的替代能源来看,目前石油替代品主要包括煤变油、甲醇、乙醇、生物柴油、二甲醚等,近年来虽有所发展,由于研发周期长、开发技术难度大、经济成本高,实现规模化、产业化生产的难度大,短期内难以实现对石油的有效替代。经过多年努力,目前我国才生产乙醇120万吨,相当于替代60多万吨汽油,而且生产1吨乙醇需政府补贴1800元,经济上很不划算。预计到2010年才能形成500700 万吨的“煤变油”,且投资巨大。因此,短期内我国石油产需缺口大的局面难以改变,短缺的石油资源对我国经济增长与社会发展的制约作用越来越明显。

(二)供应来源窄,对外进口依存度过高,容易受制于人。从1993年起,我国开始成为石油净进口国,石油的对外依赖程度不断加深,2004年进口依存度已高达42%2020年预计将达到60%,我国石油供应将主要依赖进口。受国外资源的控制、进口方式、定价机制等因素影响,我国进口石油面临诸多风险,石油安全隐患很大。一是资源不可控。目前世界大部分石油资源都控制在石油输出国和西方发达国家手中,全球前50家大石油公司控制了世界油气储量、产量和炼油能力的60%以上,我们争夺资源的难度很大。由于政局动荡、意识形态差异等因素,使得对我石油供应的不稳定性较大。二是运输风险过大。我国进口石油运输主要依靠海外油轮途经马六甲海峡进行海上运输,一旦形势发生变化,国外对我实行经济封锁等,即使占有资源也难以顺利运回国内。三是缺乏国际石油定价权。能否以合理的价格、相对低廉成本买回石油,是石油进口的关键。目前我国虽是世界第二大石油消费国和第三大石油进口国,原油消费占了全球8%左右,进口石油占了世界进口增量部分的40%多,但对国际石油价格的影响不足0.1%,受制于人。加之操作方式不完善,使得我国在石油进口方面承担了巨额不必要的成本。根据1991-2003年的数据,中国与美国相比,进口每桶成本至少要高于美国2.5美元,共多支付88亿美元。这种高度依赖国际市场、处处受制于人的石油供应格局,使得我国石油的安全供应受到严重威胁。同时,还可能因进口石油问题加剧了国际贸易摩擦和国际争端的危险,恶化国与国之间的关系,影响政治安全和国家安全。

(三)油价过高和剧烈波动,将成为影响经济社会稳定发展的主要因素。当前,世界石油产需总量是大体平衡的,世界并不缺油,除了战争、经济封锁等特殊情况下石油供应中断才可能出现,因此,今后石油安全问题更多地表现在石油价格持续过高和剧烈波动,对一国经济社会稳定的影响上。

70年代以来世界上发生的前两次石油危机,普遍引起了世界经济的衰退和经济增速的下滑。第一次石油危机使得国际油价从每桶3美元涨至12美元,美国GDP增长下降4.7%,欧洲增长下降2.5%,日本下降7%;第二次石油危机使得国际油价从14美元/桶涨至40美元/桶,引起西方主要工业国经济衰退,美国GDP增长下降3%本轮石油价格暴涨,涨价幅度之大、持续时间之长,均创历史新高。由于西方各国经过两次石油危机后,都积极转变了经济增长方式和经济结构,经济对石油的依赖程度降低,油价上涨虽对经济产生一定影响,但没有前几次石油危机影响大。据国际能源机构今年5月份发表的《高油价对全球经济影响的分析》报告估计,如果油价每桶上涨10美元并保持下去,一年内美国、日本和欧元区经济增长率将分别下降0.30.40.5个百分点,而亚洲发展中经济增长率将下降0.8个百分点。但油价上涨对正处于发展中的东南亚国家影响较大,据亚行专家预计,如果油价长期居高不下,亚洲经济有陷入滞胀的危险,即经济停滞和通货膨胀加剧并存。

由于我国能源消费中以煤炭为主,经济对石油的依赖程度不深,油价上涨对我国经济的影响目前比较有限,如油价继续上涨,居高不下,可能对我国经济社会的发展产生较大负面影响。据有关专家对我国1993-2000年的GDP、石油进口数量和价格波动的分析,油价每上涨1%并持续一年的时间,使我国GDP平均降低0.01个百分点。由于近三年来我国对石油的依赖程度加深,油价持续上涨对国民经济的影响可能要更大些。同时,油价上涨势必引起交通运输业价格、居民燃气价格等油气价格以及以油为原料的有机化工产品的价格上涨,对CPI上涨形成压力。据国内有关专家初步测算,今年1-8月,国际原油价格所带来的国内成品油、液化气以及城市交通价格上涨直接推动CPI上升0.1个百分点。但据国际能源署测算,如果国际原油上升10美元,持续一年,将推动我国CPI上升0.8个百分点。此外,如果油价持续上涨,就会对交通运输、出租车、种粮农民和渔民等行业和社会弱势群体造成较大冲击,一旦相应的应对措施滞后,就可能最终影响到社会、政治稳定。我国油价与国际油价接轨后,这个问题将更为突出。如何规避高油价及其价格波动风险是今后我国经济社会发展中面临的一个重要难题,也是影响我国石油安全的一个突出问题。

二、我国现行经济运行机制和管理体制不完善,加剧了我国石油安全风险

    目前我国经济管理领域还存在一些问题,无法适应我国石油安全的战略要求,更加剧了石油安全风险。

(一)高能耗经济增长方式和重工业化经济结构,进一步增加了对石油需求的压力。我国目前的经济结构和增长方式明显不符合建设资源节约型社会的要求使得能源需求压力大。这几年我国结构调整取得了一定成效,但产业结构并未得到根本优化。目前我国产业结构中低耗能的第二产业比重较大、第三产业比重过低,而且近年来比重不升反降,从33%降到了目前的31%,低于世界平均水平29个百分点,也低于发展中国家的印度34个百分点。工业内部结构也不合理,高能耗的重工业增长快、比重大(占了67%)、单位能耗高。与此同时,我国经济增长方式比较粗放,高能耗、高污染、低效率等,进一步加剧了能源的紧张和浪费。2001年全国能耗费用支出1.25万亿元,占GDP13.5%,而同期美国只占7%,中国11个高能耗产业的33种产品能耗比国际先进水平高46%左右,每年多耗能约2.3亿吨标准煤由于经济转型和增长方式转变都是长期目标,决定我国短期内能耗水平难以大幅下降,能源需求增长是刚性的,无论怎样节约,也难以从根本上降低能源需求水平。如果这种能源需求不断高增长的趋势不能得到有效遏制,有可能造成煤、电等能源的短缺和价格的过度上涨,形成油代煤、代电等争油现象,对石油需求增长造成更大的压力。

(二)国内石油定价机制和利益调节机制不合理,人为加剧资源紧张的矛盾。长期以来,我国石油一直由政府定价,1998年我国开始实行与国际市场油价挂钩的定价机制,供应国内炼厂的原油参照国际市场原油价格,成品油按照国际市场成品油价格有控制的调整。这种价格双轨制的石油定价机制,实际上割裂了国内与国际两个市场,使得国内外市场、成品油与原油的“价格双倒挂”,严重扭曲石油产业内部的利益机制,使得石油开采行业超额垄断利润与炼制行业亏损经营并存,引发一系列矛盾。一是政府补贴下的低油价政策,扭曲了资源价格形成机制,实际上形成了一种过度激励消费的政策,造成石油资源的浪费或过度消费;二是炼化环节无利可图甚至亏损,就会影响其生产积极性或生产能力的闲置,国际原油就不能足量进口或者原油不能及时加工出成品油,生产供应不足问题日益严重,直接造成成品油缺口越来越大。据统计,因油价上涨造成社会上约3000万吨原油炼化能力闲置或开工不足。三是国内外油价倒挂,使得倒走私或进口原油直接加工出口现象严重,进一步加剧石油供需矛盾,加剧价格上涨压力。据统计,目前倒走私达100万吨,原油加工成品油出口达542万吨。今年广东等地出现的油荒现象,不是我国成品油加工能力不足或原油短缺造成,主要是这种石油定价机制下利益关系扭曲造成的。

(三)石油安全战略体系建设严重滞后,应对石油安全风险的能力明显不足。根据海外机构研究表明,一国净进口石油超过1亿吨,对外依存度超过50%时,就要采取经济、外交和军事等手段,积极构建石油安全战略,保障石油供应安全。经历过石油危机后,美国、日本、法国等国都建立了以石油储备为中心、以控制海外资源为主的全球石油供应体系,建立了比较健全的石油安全战略体系。我国目前进口量已超过1亿吨,石油进口依存度已临近50%且日益增高,但石油安全的基础薄弱,石油安全战略体系的构建严重滞后。突出表现在:一是国家尚未建立石油储备体系,缺乏缓冲机制和应急调控手段。美国、日本、欧盟等国早已在低油价时代建立了比较健全的石油储备体系,石油储备规模一般能确保90天以上的供应。我国正在筹建,但规模有限、成本过高,明显不能满足应急需要。二是缺乏相应的经济、外交和军事协同配合、共同保障能力。石油不仅是各经济问题,也是政治问题。为争夺石油资源,谋求本国利益,各主要石油消费国通过政治、外交和军事等多种手段,共同保障各国经济发展的“生命线”。我国政府在这方面支持力度还有待进一步加强。三是立法体系建设滞后,石油安全缺乏相应的法律保障。世界上几乎所有的石油消费大国,为确保石油等能源的供应,都颁布了相应法律法规,做到依法管理、依法保障,我国一直缺乏相对完整的立法体系。

三、加快油价并轨步伐,积极推进综合配套改革,缓解当前高油价对经济社会的压力

2005年出现的“油荒”问题,直接原因则是石油定价机制和利益机制扭曲造成的。因此,改革现行国内石油定价机制,加快实现国内油价与国际油价并轨势在必然。如何并轨?我们认为,早并比晚并好,快并比慢并好,当然,考虑到并轨风险可以分步推进,但应坚定不移地加快推进总体思路是,改变目前的价格双轨制,实现国内外一个价格、一个市场,充分发挥市场对石油资源的配置作用,从而使我国充分融入到国际石油市场,与国际市场共振,将高油价传导至国内,抑制我国过快的消费增长。具体措施:一是考虑到目前国内石油市场基本由两大石油公司垄断,价格难以由市场形成,仍需由政府按一定原则确定、公布价格。二是国内成品油价格根据原油成本、顺加合理费用、利润的原则确定。三是取消或提高65美元的成品油价格调控上限,即当国内原油价格超过65美元/桶时,仍采取零利润原则调整成品油价格。按目前国际市场价格走势(当前65美元),原油价格将很有可能高于65美元。从长远看,应取消价格上限制度,彻底解决价格双轨制问题,如果担心一步到位,风险太大,也可提高至75美元,作为政府最后干预的底线,在绝大多数时间内,国内外价格是并轨的。四是加快价格调整频率,按以上原则政府每天确定成品油价格,并向社会公布,快速灵敏地传递价格信号,减少人为投机炒作因素。

在逐步实行价格并轨的同时,我们一定要对价格并轨后的风险作充分的估计,应积极研究对策,在实行价格并轨的同时,积极推进相应的综合配套改革,积极防范和化解价格并轨后的风险或对经济社会的震荡。一是要逐步完善利益分配机制,改变目前普惠制的“暗补”做法,做到“该收的收,该补的补”一方面,应及时开征石油特别收益金,改变石油企业过高的垄断利润。在确保石油企业正常的折旧、勘探投入和简单再生产投入以及利润稳定增长基础上,设定好起征点后,实行超额累计从价定率征收,具体方案正在研究制定中。按现行初步方案,2006年预计征收527亿元。另一方面,尽快完善对受损行业和弱势群体的财税支持政策,促进行业健康发展和经济社会的稳定。对民航、铁路、公路运输、出租车和渔业等市场已放开、竞争性强的行业,油价上涨的成本主要应通过降低企业成本、适当提高价格予以消化。如果油价上涨过大、油价高企时间过长,对交通运输业和渔业等行业造成巨大冲击、使得行业连年亏损时,在坚持由企业自主消化的原则下,必要时采取一定的财税手段予以支持。对农用柴油以及政府补贴的军队、城市公共交通等用油部分,油价上涨增加的支出,由中央或地方财政相应增加补贴。但一定要吸取东南亚国家石油高额补贴的教训,防止补贴过度,适得其反。二是积极稳妥地推动石油产业相关体制改革,提高石油企业竞争力和风险承受力。要逐步理顺石油行业内部利益分配关系;逐步引入市场竞争机制,鼓励社会资本进入,打破石油行业垄断经营格局;加强石油企业管理,提高经营效率和石油产业的核心竞争力。

四、大力支持和促进“开源节流”,切实确保我国石油安全

要从根本上缓解石油产需矛盾,必须尽快促进以“开源节流”为重点的石油安全战略体系的建设,从战略上确保我国能源安全和国家安全。

(一)积极落实好节约型社会的要求,缓解石油需求增长压力。由于我国石油产能已接近高峰平台,短期内增加产能的潜力有限,实行节油优先的方针,从体制上、机制上和政策上,努力促进节约用油,减少石油消费强度是当前最紧迫和最重要的战略任务。目前我国石油消费强度是美国的2倍、日本的4倍,与发达国家石油消费强度比,我国节约石油还有较大潜力。如果节油措施完全到位,预计到2020年可节约成品油5350万吨。因此,一定要积极贯彻节油优先的方针,将节油作为我国一项基本国策,采取一切措施促进各项政策落到实处,将石油年消费量2020年控制在4.5亿吨以内。

首先,要以促进经济增长方式转变和经济结构完善为重点,逐步建立节能型体制。节油先需节能,如果其他能源紧张,就必然加剧石油需求压力。因此,节油不仅仅是油的问题,必须从促进整个能源的节约上统筹考虑。要从根本上节能,确保能源安全和石油安全,就必须加快经济增长方式的转变和经济结构的调整,努力降低经济发展对能源的依赖度,提高经济对高油价的承受力。一是要大力促进第三产业发展,完善产业结构。我国在1980-2000年,之所以能做到单位产值能耗下降64%、年均节能率达到4.6%、能源弹性系数降到0.5以下,实现能源翻一番、国民经济翻两番的目标,主要得益于产业结构调整。这期间我国第三产业比重从1980年前的21.4%上升到200033.4%,工业中的轻重工业比重基本变化不大,前10年轻工业比重从47.2%   上升到48.9%、后10年轻工业比重逐步下降,到2000年下降了10个百分点。针对目前我国第三产业下降的趋势,我们应尽快研究制定一系列财税政策,千方百计促进第三产业的发展。二是继续加大科技投入,促进技术进步与创新,使经济增长从对资源的依赖转到技术依赖上来。重点要运用财税优惠政策,继续加大企业节能技术研发投入,积极推广节能技术,降低单位能耗水平。三是完善各项节能标准,加强法制建设,强制推行节油法规、标准和制度,从法律上确保节约。四是要改革现行干部考核体制,将节约资源和合理利用能源放在突出位置来抓

其次,运用市场机制和税收政策,理顺石油为核心的能源价格体系,建立节油型价格约束机制。一是尽快完善资源价格市场化形成机制,发挥市场配置资源的作用。长期以来,煤炭、石油、天然气、电力等多种能源价格偏低,没有真实反映市场供求,一定程度上刺激能源的过度消费或浪费,不同程度上引发“电荒”、“煤荒”和“油荒”等。实现石油价格并轨后,同时应按各主要能源稀缺程度和正常比价关系,以石油价格为核心,积极推进配套改革,统筹考虑,同步调整。按市场机制逐步理顺其他能源产品价格,做到能源价格形成和配置的市场化。否则,可能引发新的天然气等其他能源供求矛盾。二是适当调高石油等资源税率,提高资源使用成本。长期以来,资源税严重偏低,导致资源使用的浪费和超前消费。今年我们已适当调高了资源税率,但总体价格水平还偏低,今后应在企业和社会可承受的范围内择机调整资源税,充分发挥税收杠杆的调节作用,促进资源节约。三是适时开征燃油税,降低石油消费。西方发达国家税费(含燃油税、消费税以及道路收费等)在石油零售价格中比重很高,英国、德国和法国等欧盟国家都在74%左右,日本达到55%,最低的美国也达24%。我国目前油价不含任何税费,也是造成石油供应紧张的一个重要因素,今后当油价回落时,应择机尽快开征燃油税,同时择机将消费税与燃油税归并。考虑到社会承受能力,燃油税率可由低到高逐步调整,做到既充分发挥税收的调节作用,又减轻对社会的冲击。

最后,应以交通运输业为突破口,大力促进行业节约用油。交通运输业是当前消耗成品油最多的行业,2004年占总消费量的65%且呈快速增长趋势,抓住交通运输业节油,就抓住了节油的关键。当前重点要做好:一是以节油为重要目标,统筹规划交通运输体系,运用国债资金投入或贴息政策等,大力支持发展公共交通运输业,积极提倡使用各种轨道运输等节油的交通运输方式;二是支持促进汽车新技术的研发,依靠科技进步,努力降低汽车耗油。由于技术落后,目前我国汽车每百里平均耗油比发达国家20%以上,汽车耗油占了交通运输业耗油最主要部分,提高汽车燃油经济性,降低汽车耗油潜力很大。有关专家预计,如果我国能采取和国际同步的汽车节能技术,到2030年可累计节约石油8亿吨。

同时,还要积极促进其他行业厉行节油,提高能效。目前企业在石油的生产、使用等环节均存在着不同程度的浪费与低效使用。例如在石油开采和加工环节,开采业每年耗用原油约900万吨,我国炼油装置的轻油综合收率71.5%,平均综合能耗为78-88千克标油/吨,与亚太地区平均水平相比,综合能耗高出25%,综收率低5个百分点。要采取一定财税措施,加快高油耗项目或产品的结构调整步伐,加快淘汰和更新高油耗的老旧汽车、低速汽车,限制高油耗汽车的生产和使用;加快电气化铁路建设,在主要繁忙干线、运煤专线上优先采用电力牵引,减少直至达到停止铁路运输燃油;限期淘汰老、小燃油机组,停建新燃油机组,节约发电用油等。

(二)加大资源开拓力度,促进石油供应的稳定增长。“要千方百计增加石油供给,建立石油稳定供应的保障机制。

第一,在稳定现有生产能力基础上,继续加大石油勘探开采力度,增加新的石油资源供应。近年石油储采比稳中趋降,已从200015.3下降到了2004 年的14.2 ,大型油田的产量也呈下降趋势,石油现有储量和产量呈衰减趋势,石油勘探开发难度加大。要保证石油稳定供应,就必须在稳定现有产能的基础上,继续加大勘探开发力度,保证石油经济可采储量接替率达到1.1以上。考虑到勘探开发费用高,国家应在勘探开发继续加大资金投入力度,支持基础性、公益型勘探,同时支持企业加大勘探开发资金投入,并把它作为企业经营考核的重要指标。同时抓紧已经国务院批准的炼油项目建设,做好对部分炼油企业的改扩建工作,提高炼油水平和能力。

第二,运用财税政策促进石油替代能源和新能源的开发,实行能源结构多元化、弹性化一是积极支持和促进石油替代能源的开发和推广应用。积极发展石油替代能源,逐步实现石油的有效替代,是今后解决石油供应不足的重要途径。目前石油替代能源比较有限,规模较小,还难以形成产业化、规模化生产,应加大对石油替代能源的开发和推广支持和推进力度,提高石油替代能源生产的产业化、规模化程度。主要是:继续加大能源研发投入,提高能源研发费用比重,促进能源开发;继续支持洁净煤技术、燃料电池技术、煤液化技术、生物燃料技术等技术项目的开发应用;三是继续运用国债资金、国债贴息等,加大对煤炭液化项目、乙醇酒精项目等项目的建设支持;四是运用财税优惠政策,积极促进石油替代项目的推广、应用;五是积极鼓励社会资本进入,支持石油替代能源开发的市场化机制。二是积极支持开发新能源和可再生能源,缓解石油能源供应的压力。石油的终结并非能源的终结,新能源和可再生的能源的开发应用将从根本上缓解我国的能源安全问题,也一定程度上缓解我国石油需求的压力。因此,必须抓紧开发新能源和可再生能源,逐步实现能源结构的多元化。主要是:继续完善和充分利用可再生能源和新能源高技术产业化专项资金,支持推动氢能、太阳能、核能、风能、生物质能等新能源和可再生能源的研发;对新能源和可再生能源产品的使用和推广实行一定的税收减免;对企业和社会参与新能源和可再生能源的研发与生产进行资金和政策支持,形成政府、社会和企业共同开发的新机制。

第三,积极开拓国际市场,完善进口机制,确保海外资源的稳定供应。充分利用国际市场,掌握海外资源是确保我国石油安全的重要组成部分。一是积极实施走出去战略,稳定海外资源。90年代以来,美国各大石油公司在海外投资都高于在国内的投资,美国大型石油跨国公司拥有石油储量的一半以上在国外。日本执行“变他国资源为自己资源”的战略,以购买股份、签订产量分成协议的形式大规模参与海外石油勘探开发,以拥有和掌握更多的石油资源,这些措施使日本海外份额油占国内消费量的比重于1996年就达到16%。我国相对落后,海外投资比重很低,权益油很少。今后应积极鼓励三大石油公司和民间企业到海外投资,力争在中亚里海、非洲、俄罗斯、东南亚和中东地区逐步建成一批油气生产基地,海外权益油产量2010年达到6000万吨以上,2020年突破1亿吨目标。二是完善进口机制,减少进口风险。充分利用期货市场、国际金融衍生工具等市场手段,增加石油定价权,规避石油供应和价格风险。实施进口地区多元化战略,除中东地区外,我国应更多地从缅甸、俄罗斯地区、中亚里海、邻海获取石油资源。建立多条运输管道,改变单纯依靠海运的局面,提高运输安全保障系数。

(三)建立商业储备与战略储备相结合的石油储备制度,提高政府应急调控能力。在我国石油对外依存度日益增高的情况下,我国有必要建立一定规模的战略储备与商业储备相结合的石油储备,建立缓冲机制。根据国际经验,一般是以强制性的企业商业储备为主,且严格区分两者作用。战略储备主要是应对石油供应中断,对石油价格起威胁作用;商业储备则主要是为了平抑油价,缓解供应不足的矛盾。考虑到我国是石油生产大国,世界石油产需总体平衡和国际局势总体平稳,石油供应中断的概率较低,因此不宜建立大规模的战略储备,即使发生特殊情况,依靠有限的战略储备也难以发挥很大作用,只是增加不必要的成本。为有效发挥石油储备作用,尽量减少成本,我国石油储备应以强制性的企业商业储备为主,国家可以在贷款贴息上予以适当支持。当然,现在建立石油储备不是好时机,但应在科学规划的前提下,逐步推进。

 

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