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建立农民种粮基本收益保障制度的政策建议

经建司 胡静林 张学文 陈春平

 

针对当前出现的农民种粮成本上涨、最低收购价成为最高收购价等新情况、新问题,财政部经建司进行了调查研究。确保国家粮食安全,切实保护好我国农民种粮基本收益,妥善解决目前面临的问题,需要制度创新,研究新政策、新思路。建议尽快建立对农民种粮基本收益的保障制度

一、建立我国农民种粮基本收益保障制度是保护农民利益、确保粮食安全的治本之策

要稳定粮食生产,确保国家粮食安全,根本出路在于建立对种粮农民基本收益的保障制度,这也是当前最现实可行的选择。

第一,建立农民种粮基本收益保障制度是稳步推进粮食市场化改革的制度前提。粮食市场化是必须始终坚持的改革方向,目前已全面启动,正稳步推进。但一定要注意吸取历史教训,在积极推进粮食市场化改革的同时,注重保护好农民种粮基本收益。否则,就会使得改革停滞不前,甚至倒退19931994年,我国曾作过粮食市场化改革的尝试,由于市场波动过大,农民种粮收益又没有得到可靠保证,最后又回到国有粮食企业按政府定购价收购的老路。去年粮食市场放开后,农民收益大幅增加。但是2005年以来,粮价下跌,很多地方粮价已跌破最低收购价,最低收购价政策已开始全面启动。如果粮价继续下跌,由于缺乏有效的农民利益保护机制,农民种粮收益得不到有效保护,就可能再度恢复传统的粮食保护政策,国家不得不按最低收购价敞开收购农民余粮,国家粮食库存、粮食企业和国家财政负担又将大幅增加。粮食市场化改革的进程将再度受阻,甚至倒退。因此,要继续推进粮食市场化改革,当务之急是尽快建立农民种粮基本收益保障制度。

第二,建立农民种粮基本收益保障制度是国家粮食安全的根本保证。保障粮食基本生产能力是保障国家粮食安全的基础。从目前情况分析,我国粮食基本生产能力是有保障的。尽管近年来粮食生产波动较大,2000年比1999年一年就减产924亿斤,2004年比2003年一年又增产775亿斤,生产下降和恢复都很快,这种变化不是因为粮食生产能力遭到破坏,而是因为农民种粮积极性的变化,使得粮食作物与其他农作物的种植互相替代,农作物总的播种面积实际上一直稳定在23亿亩左右,加之近年来农田水利基础设施的改善,粮食基本生产能力保持在万亿斤以上是没问题的(1998年、1999年我国粮食产量连年突破万亿斤,播种面积都在17亿亩左右,当时粮食已严重过剩)。因此,在我国目前粮食生产能力有保障的前提下,确保国家粮食安全的关键是保护好农民种粮积极性。近年来,我国粮食安全出现问题,直接表现是粮食过少,但其根源则在于粮食过多时农民种粮收益没有得到很好保障,严重挫伤了农民种粮积极性。例如,在1996年粮食丰收后,尽管国家启动保护价收购政策,但是农民的种粮收益仍从1996年开始逐年下滑,到2000年下跌为负值,种粮还亏本。粮食总产也连续五年下滑,到2003年跌至8614亿斤,为近14年来最低点,粮食安全受到严重影响。因此,要确保国家粮食安全,就必须建立农民种粮基本收益保障制度,不仅在粮食少时调动农民种粮积极性,更重要是要在粮食多时,确保农民能获得种粮基本收益,保护好农民种粮积极性

第三,建立农民种粮基本收益保障制度是保护农民利益长期稳定的有效机制。长期以来,我国政府的粮食保护政策很不稳定,策上过度激励与保护不足反复交替政策往往难以持久,使得农民收益很不稳定。20年来,稻谷、小麦和玉米三种主要粮食品种农民亩均收益平均为70元,成本收益率平均为29%;而最低的年份种粮每亩要亏损11元,成本收益率为-3%2000年);最高的年份种粮每亩可盈利211元,成本收益率高达70%1995年)。而且,传统的粮食保护往往采取“头痛医头、脚痛医脚”的做法,粮食价格低了就抬价格,化肥等种粮成本增了就补成本,统筹考虑不够,多头补贴,重复补贴,缺乏长效机制。建立农民种粮基本收益保障制度,弥补了这种做法的不足,既考虑了化肥涨价等种粮成本变化因素,又考虑了粮价下跌等收益变动因素,采取直接补贴农民种粮基本收益的补贴办法,保障农民种粮能够获得一个可预期的、稳定的基本收益为稳定农民种粮收益提供了一个长期的制度保障。

第四,建立农民种粮基本收益保障制度是解决我国农民社会保障问题的突破口。“少取、多予、放活”是我国支持“三农”的基本政策取向,目前基本做到了“少取”甚至“不取”,下一步重点是如何进一步做好“多予”,给农民带来更多的实惠。今后“多予”的核心不仅要解决好农民子女的上学问题,还必须逐步解决农民的基本社会保障问题。目前大家普遍关注失地农民的社会保障,忽视种地农民的社会保障问题,实际上种地农民也有一个基本社会保障问题。我国农民社会保障体系的建立不同于城市,也不能照搬城市模式,农民的社会保障离不开土地,稳定的土地收益是其社会保障的基础。如果农民种地得不到合理的预期收益甚至亏本,农民生活就不稳定,就失去了保障。从这个意义上说,我国保障了农民种粮基本收益,实际上就相当于为种粮农民提供了稳定的基本社会保障。由于种粮农民的收入最低,种粮农民又占了农民的大多数,只要保护好了农民种粮的基本收益,就保护好了我国大多数农民的基本利益,其他非种粮农民的利益和农民整体社会保障水平,可以随着财力的增加而逐步提高,这对实现我国工业化道路、稳定农村社会都具有重要的战略意义。此外,用这种方式建立农民基本社会保障体系,要比其他方式经济划算,一举两得,即使多花点钱,也完全值得。

二、建立农民种粮基本收益保障制度,需要进一步统一认识

建立农民种粮基本收益保障制度,必须立足国情,转变观念,重点要在以下三个方面进一步统一认识。

第一,保障农民种粮基本收益只能做到确保农民基本收入,但不能期望农民靠此致富。2004年我国粮食平均每亩成本收益率已高达50%,高于工业平均成本利润率43.75个百分点,接近工业高垄断行业最高64%的成本利润率水平。但是由于规模太小,2004年我国农村劳动力人均粮食纯收益仅为822元,仍远低于城镇居民收入。今后即使成本不变,粮食价格再翻番,成本收益率提高到100%,亩均纯收入只有378元,农村劳动力人均粮食纯收入也仅仅1644元,只相当于城镇居民人均纯收入的1/5,农民种粮仍难以致富。实际上,从近年来我国农民收入来源看,种粮收益占农民全部收入的比重一直很低, 2003年我国农村居民家庭农业收入只占总收入的34%,比1990年下降了16个百分点。因此,相当长时期内,我国只能做到保障农民种粮的基本收益,不能期望因此致富。如果我们忽视现阶段我国农业生产经营的这种特殊性,去片面追求农民种粮致富,人为地维持过高粮价,农民不但难以真正致富,还可能产生一系列负面影响。一是再度刺激农民盲目扩大种粮面积,破坏农业经济结构调整,产生新的“卖粮难”和沉重的财政负担;二是使大量城市农民工返乡种地,影响农业现代化和城市工业化进程;三是使得国内粮食市场受到国际市场严重冲击,一旦国内粮价上涨到高于国际粮价较多,国外粮食就将大量涌入,国内高粮价难以维持,大量补贴实际上补给了国外农民。还要看到,也不能通过高额政府补贴使农民致富。目前,我国农村居民人均纯收入只有2600多元,只相当于城镇居民的31%,如果要达到城镇居民的50%,人均补贴要1600元,7亿农村人口,每年就要补贴11200亿元,现有财力明显补不起

因此,我们一定要立足国情,科学确定政府保障农民基本收益的目标。可以说,在相当长时期内,政府对种粮农民收益的保障只能是立足粮食安全和生产稳定,立足粮食供求紧张平衡的基础上,切实保障农民种粮基本收益,农民增收还得靠市场长远看,农民要靠种粮致富,必须积极探索长效机制,逐步建立以土地权益保障为中心的、适度规模经营的中小型农场为主体的农业经营制度,在保障农村社会稳定的前提下,促进农村劳动力合理转移和农业规模经营,推动我国农村城市化和工业化进程。200450%的成本利润率水平测算,我国农民人均粮食播种面积如果达到40亩,农民人均种粮纯收益就能达到7560元,基本接近目前的城镇居民收入水平。

第二,保障好农民种粮基本收益,应立足促进粮食供求的紧张平衡。在保障粮食基本生产能力的前提下,我国粮食生产要转变传统的患少不患多的思想观念,应立足粮食供求总量的紧张平衡,更不能因为有了对农民种粮基本收益的保障,就过分追求粮食的不断增产,使得粮食过剩。如果这样,效果会适得其反,给国家和农民都将带来伤害。一方面,粮食卖不上好价钱,农民会增产不增收,虽然获得国家基本收益保障,但不能得到更好的市场收益。另一方面,增加国家财政负担,浪费国家大量的耕地和水资源,与建设资源节约型和环保友好型社会的要求不相符合。粮食供求做到紧张平衡后,即使因重大自然等突发事件,出现粮食较大缺口,也可以通过国家储备和适当进口弥补,国家粮食安全仍能得到保证。

第三,保障农民种粮基本收益能有效稳定粮食生产,但同时不能忽视对市场的宏观调控。稳定粮食生产是稳定粮食供求、促进粮食安全的基础和前提。建立农民种粮基本收益保障制度后,将有效稳定粮食生产,促进粮食供求总量平衡。一方面,使农民种粮有了一个稳定的、基本收益预期,农民不会因种粮收益过度下跌挫伤种粮积极性,大幅度减少粮食种植。另一方面,由于这种保障是在特殊丰收年景、粮价过度下跌、影响种粮基本收益时启动的一种收益保障措施,农民种粮收益主要靠市场获取,保障水平只要适度,不会刺激农民过度种植。同时,这种补贴制度还对政府补贴的粮食种植面积有严格计划和限定,会进一步促使农民按计划种植,防止生产大起大落。因此,建立农民种粮收益保障制度,就能从总体上促进粮食生产的稳定和粮食供求总量的平衡。

与此同时,我们仍然不能忽对视粮食市场的适度调控。由于粮食季节性生产、集中上市,区域分布不平衡等特点,出现短期内、季节性、区域性市场波动难以完全避免的,在建立农民种粮收益保障制度的同时,对市场实行适度调控仍有必要。一旦粮价过度下跌或上涨,可以适度运用国家储备粮的吞吐和进出口调节等辅助手段,及时调控和稳定市场。这种在建立收益保障制度下的调控是事半功倍的,国家也不白花钱。只要政府低价入市适当收储,拉抬粮价,相应会减少基本收益补贴支出。当然,建立农民种粮基本收益保障制度后,政府要尽量少干预市场,市场调控的重点不是保护农民利益,而是防止过度上涨影响物价稳定和城镇居民的消费,促进整个经济社会的协调发展。

三、立足国情,构建有中国特色的农民种粮基本收益保障制度

建立农民收益保障制度是欧美发达国家和成熟市场经济国家通行做法,我们不能完全照搬国外做法,但应积极借鉴其成功经验,立足国情,建立与我国经济发展水平、粮食生产方式相适应的农民种粮基本收益保障制度。

(一)建立我国农民种粮基本收益保障制度的基本思路

继续全面推进粮食市场化改革,稳定粮食直补政策,取消最低价收购政策,实现粮食生产流通市场化。同时,在综合考虑农民种粮成本收益、国家粮食安全和现有财力情况下,确定政府保障的农民种粮亩均纯收益目标,整合现有粮食直补、良种补贴、农机补贴等各种粮食补贴资金,对种粮农民实行直接收入补贴。一旦农民种粮收益低于目标收益,对农民实际种粮收益与目标收益的差额部分实行补贴(含粮食直补补贴收入,补贴标准不低于农民已取得的粮食直补收入,如实际差额低于这个标准,则按粮食直补标准实行补贴);如果农民种粮收益高于目标收益,则仍按目前粮食直补标准实施补贴。

(二)建立我国农民种粮基本收益保障制度的基本原则

建立我国农民种粮基本收益保障制度,要结合我国国情,坚持综合考量、适度保护、区别对待、省长负责、便捷公正的原则。综合考量是指要综合考虑粮食价格、种粮成本、现有财力、粮食安全等多种因素,设定政府保障的亩均种粮基本收益目标。适度保护是指要确保农民种粮的基本收益,防止谷贱伤农,但也不鼓励农民过度种植,确保粮食供求的紧平衡。区别对待是指政策不搞“一刀切”,区别不同的粮食品种、种粮农民和非种粮农民、粮食主产区与非主产区、经济发达地区与不发达地区,研究制定符合实际的补贴政策。省长负责是指继续坚持粮食省长负责制,由省级人民政府依据中央统一政策和国家整体方案,制定本省具体实施办法,保证政策落实到位。便捷公正是指补贴政策、具体实施方案都要简便易懂、便于操作,体现公正、公平、公开、透明的原则。

(三)建立我国农民种粮基本收益保障制度的基本做法

第一,严格确定补贴范围,按照国家规定的三个主要品种计划种植面积实施补贴。政府要对所有的耕地登记造册(在粮食主产省,实施粮食直补已做了基础工作),对耕地实行最严厉的保护政策,严禁破坏耕地。在此基础上,按照实现粮食供求紧平衡的目标,确定我国政府补贴的粮食计划种植面积,分品种逐级分解到省和农户,目前暂定为12.21亿亩(其中水稻4.50亿亩、小麦4.08亿亩、玉米3.63亿亩,相当于近10年平均水平)。对参与计划种植的农户和面积,按政府保障的目标收益水平实行补贴;对不参与计划的农户不予补贴;对参与计划后超出种植计划的面积,只能享受粮食直补政策,按粮食直补标准由政府给以微量补贴,农户也可以在不破坏粮食生产能力的基础上,种植其他农作物。今后,补贴面积和品种还可根据粮食供求情况,进行适当调整。

第二,合理确定每亩补贴标准,即确定政府保障的亩均种粮基本收益目标。首先,参考历史上亩均种粮收益率水平,确定当前政府保障的亩均种粮成本收益率暂定为稻谷30%、小麦30%、玉米15%(玉米总量过剩),成本收益率水平保持相对稳定其次,年度结束后,根据亩均种粮成本及成本收益率确定政府每年保障的亩均种粮基本收益。根据2004年种粮成本计算,谷、小麦和玉米亩均种粮收益的政府保障水平分别为132元、103元、54元(由于种粮成本中家庭用工折价及自营地折租不需要现金支出,亩均种粮实际现金收益为稻谷332元、小麦253元、玉米233元)。按上述保障的亩均种粮收益倒算,相当于政府对稻谷、小麦、玉米保障价格分别为0.64/斤、0.66/斤、0.49/。政府要保障的成本收益率是相对稳定的,但亩均种粮目标收益是随成本上涨逐年略有增长,对政府来说补贴率是稳定的,农民的种粮收益主要靠市场获得,但对农民来说,补贴水平是逐年稳步提高的,能让农民充分感受到政府的温暖

第三,借鉴粮食直补操作方式,直接补贴农民收入。对农民分两级进行直接补贴。一是实行固定的直接收入补贴。考虑到目前粮食直补政策已刚性化,取消已不可能,将其统一纳入收益保障,作为最低限种粮收益补贴。按目前粮食直接补贴标准,根据政府保障面积直接补贴给种粮农民,即稻谷每亩补贴14元,小麦、玉米每亩补贴10元。全国预计140亿元,这个补贴短时期内固定不变。二是根据成本收益情况实行目标收益差额补贴。农民实际每亩种粮收益加上固定补贴后,仍小于政府保障标准,小于部分的差额,由政府补贴给种粮农户。

第四,筹措好补贴资金,保证补贴资金来源。固定的直接补贴,保持粮食直补的资金规模(140亿元),仍从现有粮食风险基金中支出。目标收益差额补贴,由中央财政和地方财政共同负担,非主产省和财力较好的主产省,中央财政和省级财政各负担一半;其他主产省中央财政负担80%,省级财政负担20%

对此,很多人担心年年要补,补贴金额过大,财力承受不了。这种情况一般是不会出现的第一,这种收益补贴不同于一般的普惠式、固定化的农民收入补贴,对种粮农民的其他收益和非种粮农民的收益,政府暂时不予补贴。第二,补贴不固定,并不需要年年补。由于政府补贴的只是农民种粮的基本收益,并且补贴的面积是有严格计划的,不会刺激农民大量种植和粮食大幅度增产,粮食供求和价格都相对稳定,农民种粮基本收益主要通过市场得到保障,一般年景下不需政府补贴,更不是年年都要补。第三,这种补贴办法并不过多新增财政负担,甚至比执行最低限价收购政策更合算。按上述保护农民种粮的目标收益测算,140亿元固定补贴外,正常年份一般不需新增补贴;如果当年农民种粮实际成本收益率比目标收益率,下降了5个百分点,只需新增补贴93亿元(中央财政负担75亿元);比较极端的情况是收益率下降15个百分点,稻谷、小麦、玉米的市场价格已过度下跌,分别只有0.56/斤、0.58/斤、0.44/斤,需新增补贴500亿元(即使全部按中央财政负担80%的比例计算,最多需负担400亿元)。此时,如果不搞农民种粮基本收益差额补贴,就得相应执行现行的最低收购价政策。按收购1500亿斤、保存2年算帐,收购及集并费用(105亿元)、库存保管利息费用(270亿元)和价差亏损(按每斤亏1毛钱算,亏150亿元)等直接补贴支出高达525亿元,如果按3000亿斤计算,就高达1050亿元。从2005年调查情况看,如果粮价继续下跌,不仅是当年的商品粮会全部交给国家,个别地方甚至已出现将农民口粮、饲料粮都卖给了国家的现象,国家的隐性债务支出将难以估量。最低收购价政策还严重扭曲市场机制,国家花了不少钱,农民还得不到实惠。此外,在粮价过度下跌时,国家也可同时启动收储机制,作为农民收益保障制度的辅助手段,但这与按最低价敞开收购政策截然不同,不会出现最低收购价政策类似的负面影响。

第五,先试点、后推广,搞好组织实施。考虑到建立农民种粮收益保障制度是一项复杂的、系统工程,应不断总结经验后稳步推进,建议先选择12个省试点,时机成熟后再向全国推广。

补贴农民种粮基本收益,除了上述按种植面积实行补贴(实际上补贴计划面积内的所有产量,补8200亿斤左右)的办法外,另外一种办法是按粮食商品量进行补贴,补3000亿斤左右两种方法各有利弊,第一种办法对所有参与计划的农民种粮均给予补贴,对种粮农民比较公平,矛盾少,易于操作,还有利于稳定粮食生产和促进供求总量平衡。但最大的缺点是补贴范围扩大,财政支出增加。如果补贴不足,又调动不了农民种粮积极性。第二种办法符合历史传统保护政策做法,对鼓励农民多种、优种粮食作用更大,贴范围也窄,财政负担较轻。按每斤补贴0.15元计算,最多补贴450亿元,扣除固定补贴后140亿元,差额补贴为310亿元,比按粮食产量补贴要节省开支190亿元左右。但缺点也很明显,容易产生粮食过剩和补贴的不均衡,自产自销的种粮农民为粮食安全作出了贡献,却拿不到补贴,政策上摆不平,与保护农民种粮基本收益的初衷是背离的,最终会影响粮食安全。同时,粮食市场放开后,一家一户的粮食商品量难以准确掌握,不好操作。因此,我们倾向按第一种办法进行补贴。

 

                                               二00六年

 

 

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