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关于粮食直补几个问题的研究

财政部经济建设司 胡静林 张学文 孙志

 

  目前各方对直补的争论很多,对2005年方案更是看法不一。对几个焦点问题的认识,包括直补与市场关系、直补目标、价格手段运用等,直接关系直补政策设计取向,在拿出具体方案之前,有必要先做一些较深入的探讨,为下一步设计方案奠定基础。对种粮农民补贴,我国在去年刚刚起步,而美国、欧盟等国已有上百年历史,借鉴国外作法,我们对以上几个问题进行了研究。

  一、关于粮食补贴与市场机制

  补贴机制与市场机制是粮食政策的两块基石。设计粮食政策,首先要理顺二者关系。在放开收购和价格后,市场在粮食资源配置方面发挥基础性作用;直补是保护种粮农民利益的有效手段。但同时,直补使农民有了一个稳定收入,价格杠杆对生产者的引导作用被削弱。因此直补机制在一定程度上是反市场调节的。按市场被抑制程度的不同,直补作法分为两类:

  一是不挂钩的补贴,市场机制的作用依然能得到基本发挥。不挂钩是指补贴不与当期粮食产量与价格挂购,仅以基期(前几年)产量或面积为依据计算补贴,属典型的“绿箱”补贴。美国1996年农业法案,规定向农场主直接支付依据是1991-1995年农作物基期种植面积平均值,与当前的种植产品种类、产量和价格没有直接关系。在此种方式下,农户拿到的补贴额是固定的,当期市场价格对种粮收入有直接的影响,市场的作用仍然可以得到发挥。因此,美国1996年农业法被认为是最具市场化精神的法案。

    二是挂钩的补贴,市场机制的作用在一定程度上被抑制。挂钩是指补贴与当期产量、价格挂钩。美国现行的补贴政策是由2002年新农业法规定的,可形象地比喻为农民收入编织“三个安全网络”。第一层,提供支持性收购,补贴与产量、价格紧密挂购,但政府保障的价格水平很低。第二层,提供固定的直接支付,由基期面积乘以支付单产、乘以固定的支付率确定,支付单产按1995年确定的水平、基期面积为1998-2001年平均值,支付率小麦0.08/斤、玉米0.04/斤、大米0.21/斤。第三层,反周期补贴,即单位反周期支付额与支付面积和支付单产之乘积,单位反周期支付为目标价格与有效价格(农民实际可取得价格)之差,2003年目标价格,小麦0.58/斤、玉米0.42/斤、大米0.95/斤。也就说,不管市场价格如何变化,美国农场主都至少可以得到上述目标价的收入水平。因此,从总体上,美国现行农业补贴与产量、价格密切挂钩。美国农场主在政府编织的收入安全网下,可以不再考虑市场风险,放心种植粮食,市场调控作用大大削弱。因此,2002年的美国农业法也遭到了部分人的尖锐批评,如美国华盛顿邮报指出,“这一法案把时钟倒拨了50年”。也有人担心实施这种补贴方式,会导致产量大幅增加,美国政府补不起。

    启示:粮食补贴在保证农民收入的同时,也降低了生产者对价格信号的敏感性,抑制了市场机制的作用;政府提供的保障水平越高、补贴与当前产量与价格结合越紧密,市场调控作用将越受到削弱;设计一国的粮食补贴制度,必须要在发挥市场作用与保农民收入之间进行权衡、选择,有所侧重。

    二、关于收入目标与粮食目标

    明确目标是设计方案的前提。直补目标通常被各界分为两大类:一是收入目标,即直补在于保护、提高种植者收入;二是粮食目标,即直补在于实现粮食供求平衡。实际上,两个目标是相互关联的,并不对立,不同的补贴方式,侧重点不同。美国、欧盟的补贴制度虽侧重于保农民收入,但从来都没有脱离过粮食目标。

    以欧盟为例,在欧共体建立初期,为解决粮食供应不足,对主要农产品全面实行“干预价格”制度,并逐年增加对生产者的补贴,以鼓励粮食生产;进入80年代以来农产品出现过剩,库存积压,价格下降,补贴数额急剧增加,为此补贴政策也倾向于压缩粮食生产。1988年实施了最高保障数量制度,规定粮食最高保障量为1.6亿吨,在保障量以内提供保障价格,超过保障数量部分不提供保障价格,甚至生产者需交纳生产者共同负税。后来从数量限定演变为面积控制,即各国都有一个享受面积支付的基础面积数额,超过基础面积的部分没有补贴。在美国同样如此,补贴方案是由《农业法》规定的,时隔几年,就要修订一次,修订的依据,同样是粮食供求形势。

  总结分析各国补贴作法,适应于不同的粮食阶段性目标,有以下三类补贴方案可供选择。1、当粮食供过于求,库存积压时,国家要减少粮食生产,需要尽可能发挥市场调节作用,允许价格适度下跌。宜采取不挂钩的补贴,即补贴额由基期(前几年)产量、面积决定,与当期种植没有关系,农民基本利益得到保护,又能体会到市场价格下跌带来的损失,主动减少种植。2、当粮食供不应求,库存薄弱时,国家要刺激粮食生产。宜采取挂购的补贴,补贴额与当期产量、面积、价格挂购,种得越多,得到补贴越多,并且因补贴与价格挂购,农民可以不必担心价格下跌,放手种粮。3、当粮食供求基本平衡,补贴方案可介于以上二者之间。宜采取不挂钩的补贴,同时辅之以价格保护手段,但保护价格水平应较低。即直接补贴额按基期(前几年)数据确定,农民收入已有了一个基本保障;补贴不与当期产量或面积挂购,市场调节作用能得到发挥;同时,采用价格保护手段,能防止粮价过度下跌给农民造成过大损伤,防止破坏生产能力。

    启示:在普遍实现收入目标的同时,具体补贴政策根据粮食形势的变化而不断调整;每种补贴政策各具特点、各有侧重,只有最符合粮食供求形势需要的补贴方式才是最佳方式,换言之,粮食供求形式决定具体直补政策。

     三、关于粮食补贴与价格支持

    价格支持措施在各国粮食补贴政策中扮演一个什么角色?我国有无必要实施价格支持政策?2004年我国粮食直补与价格没有挂钩,而由于粮食形势变化,随后紧急出台的稻谷最低收购价政策则是最为直接的价格支持措施。从国外作法看,在多数时期,存在着与价格挂购的补贴,具体作法:

    欧盟“干预价格”制度起源于粮食紧缺时期,每年欧共体发布干预价格,适用于全体成员国,各成员国在不同地区都设有干预仓库,当市场价格低于干预价格时,干预仓库有义务按干预价格负责收购所供应的全部粮食,实际上价格波动风险由国家承担。随着粮食供求形式的变化,欧盟农业补贴政策也进行调整,直到目前,“干预价格”仍是欧盟农业补贴的一项重要内容。

    在美国2002年新农业法出台之前,实行的补贴主要是支持性收购政策,类似于我国今年的稻谷最低收购价政策。具体操作办法是:农业法规定各种农产品的贷款率,贷款率相当于保护价格,农民可以按照贷款率水平,将产品抵押给国家,获得政府贷款。如果市场价格低于贷款率,农民就可放弃抵押产品,不需偿还贷款,把粮食交给国家;如果市场价格高于贷款率,农民可以将已抵押的产品出售,并偿还贷款及相应的利息。这种制度设计的好处是,美国农场主可以不急于卖粮,等待最佳市场时机。弊端是当粮价在较长时间内低于贷款率时,农场主都乐意收粮食交给国家,国家库存粮食大增,需承担巨额储存费用利息和亏损风险,后来这项政策执行不下去了,美国2002年新农业法作了调整。

    因此,价格保护措施在国外农业补贴政策中扮演了很重要的角色。同时,分析美国、欧盟作法,在具体演变过程及实现手段上,表现出两个共同特点:一是不同粮食阶段,支持价格水平不同、价格保护政策作用力度也不同,在粮食紧缺时,支持价格水平较高,价格还起到一个导向作用,随着粮食由紧缺转向盈余,价格水平逐年降低,甚至很少启动。如欧盟2001年一次性降低干预价格15%。美国也不断降低贷款率水平,目前支持价格是很低的,2002年规定贷款率,小麦0.42/斤、玉米0.32/斤、大米0.59/斤。二是在实施方式上也发生变化。由于经常发生市场价低于保护价格,农民要钱不要粮,导致国家大量库存,为此,美国采取变相措施,当市场价格低于贷款率时,农民不必将粮食抵押给国家,而是继续出售,对市场价格低于贷款率部分,国家予以补贴。国家没有库存,减少大量库存费用支出。美国、欧盟调低支持价格、尽量减少国家收购的原因在于,采取国家收购方式实施的价格支持,补贴效率低,经合组织测算,价格政策补贴效率仅为25%,即政府花1元钱的代价,农民只能得到0.25元。这与我国情况相同。

    启示:由于价格对特定农产品种植收入影响直接,价格支持政策作为最有效的一种保护手段为各国灵活使用;价格更多地起到标尺作用,价格支持可不需要通过国家收购实现,而是通过支付差价来实现;各国普遍价格保护水平较低,仅能保证农民基本利益,或维持简单再生产,提高农民收入还要靠市场或政府其他形式补贴。

    四、关于粮食补贴与政府预算安排

    国家预算状况直接影响着补贴制度的设计。1996年美国联邦预算仍是赤字,当年农业法案规定的补助水平较低。2002年美国联邦预算出现大量盈余,新农业法大幅度提高农业补贴。欧共体各成员国交纳一定的费用建立专项基金,用于农业补贴。80年代农业政策支出占欧共体总支出的75%,沉重的农业支出,迫使欧共体降低农业补贴水平。

    农业补贴在预算安排上具有相当弹性与高度灵活性。美国农产品信贷公司具体承担发放支持性收购贷款、向农民支付补贴,是补贴政策的执行主体。经国会立法批准,农产品信贷公司每年可以在300亿美元限额内,直接向财政部借贷周转金,用于价格支持政策与向农民发放补贴,这笔借款均在下年度国会审议通过的拨款法案中冲销。这就很好地解决了当补贴与价格挂购,补贴额变动,政府如何安排农业补贴预算的难题。农产品信贷公司雇员是农业部农场服务局的联邦公务员,还承担其他为农服务工作,费用低、效率很高。农产品信贷公司向农场主发放贷款的利率,是在美国财政部借款利率基础上,加1个百分点。这样如果农场主存粮,农场主可以取得低息贷款;如果政府存粮,财政可以减少利息补贴。我国单独设立农发行负责农业政策性金融,成本费用高,执行的是与其他商业银行相同的贷款利率,国家财政每年在储存利息方面的支出超过百亿元。

    启示:国家预算状况是设计粮食补贴需要考虑的重要因素;针对粮食补贴变动的特点,预算安排要采取特定方式;政策性金融既然以国家信用为基础,设计可以有所突破,减少环节,压缩金融机构费用支出

     五、关于2005年我国粮食补贴方案的几点设想

    (一)坚持市场取向原则。补贴对市场有一定抑制,二者只能有所侧重,在补贴与市场机制之间,我国应更多地选择市场。原因,一是农民增收靠市场,今年上半年农民增收达10.9%,最主要因素是粮价上涨。充分发挥市场调控作用,维持合理价格,是对农民增收最大的贡献。二是我国预算状况也不允许像美国那样提供高额补助,无法将农民置于政府收入安全网下。三是政府提供的保障水平如果过高,粮食种多了,价格下跌,政府补不起,受损失的最终还是农民。更多地选择市场意味着,设计下一步补贴方案,坚持政府提供的保护水平仅限于农民种粮基本利益;由于固定补贴对市场调控抑制作用小,可将2004年的100亿元直补资金改变为固定补贴。

  (二)利用好价格保护手段。国外实践证明,价格支持政策对保护农民收入很有效。由于补贴总额固定,我国2004年对种粮农民的直接补贴没有与价格挂钩,这也引起了很多争议。结合从长远看我国粮食供应仍然偏紧的现实,初步考虑,可将现行的最低收购价政策改造为国外通行的支持性价格补贴政策,改造分成两个方面,一是降低支持价格水平,支持性收购目的,仅在于防止“谷贱伤农”,防止价格过度下跌使粮农损失过大;二是通过支付差价方式实现,按支持性价格与市场价的差额向农民补贴,国家不再收粮、存粮。农民得到补贴额为,差价与商品量之乘积。商品量可采取产量扣除口粮的方式确定。

(三)完善配套措施。实现上述方案,需有配套措施支持。一是在预算安排上,由于支持性收购所需补贴额由市场价格决定,是变化的,预算安排要做相应调整。如完全借鉴美国作法有困难,可采取基金管理模式,即国家每年安排定额预算,当年用不了,结转下年度使用;当年不够,由中央财政先借款,用以后年度资金归还。二是建立、完善价格体系。要与价格挂钩,必须要有权威的价格体系,建立价格体系,可借鉴国外作法,在全国各地区设点取价,最终价格是加权平均价,主产区价格占的权重大。当市价低于支持性价格时,自动启动差价补贴。

                                                              二00五年

 

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