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关于13个粮食主产省粮食直补的调研报告

财政部经济建设司 朱志刚 胡静林 张学文

任瑛 马敏 韩晓亮

 

根据国务院的统一部署,从20043月份开始,粮食直补工作在全国范围内全面推开。至6月末,2004年直补工作告一段落。为了解直补政策落实情况,研究工作中出现的新情况、新问题,进一步完善明年政策,200475日至16日,财政部、国家发改委、农业部、国家粮食局、中国农业发展银行五部委组成四个联合调研检查小组,分赴13个粮食主产省(区)进行了检查调研。调研检查组听取了13个省(区)相关部门的直补工作汇报,随机抽查了32 个县(市)70个村,走访了近300家农户,并对1809位农民进行了问卷调查。从检查调研的情况看,13个粮食主产省(区)的各级党和政府、有关部门对直补工作高度重视,组织有力,宣传深入,政策到位,群众满意,效果较好。现将有关情况总结报告如下:

一、补贴资金基本按时兑付完毕,直补政策贯彻落实到位

为确保粮食直补政策落实到位,使农民及时足额拿到补贴,财政部会同有关部门,及时采取措施,有力推进了粮食直补工作。20043月初,财政部将国务院提出的100亿元直补任务,分解落实到13个粮食主产省(区)。323,也就是国务院农业及粮食工作会议的当晚,与13个主产省(区)迅速办妥直补资金借款手续,随即将200473亿元直补资金借款拨付到省(区)。324,紧接着下发了有关文件,对直补政策做出了明确规定,对工作提出了较高要求。在直补政策落实过程中,财政部领导亲赴安徽等省“督阵”,分管司局会同有关部门全面协助地方直补,指导各地完善有关制度,规范直补操作。建立了直补周报制度,每周向国务院报告进度,及时掌握直补动态,发现问题及时解决。具体落实情况如下:

(一)116亿元直补资金基本按时兑付到农户。

20044月初,13个粮食主产省(区)陆续开始向种粮农民兑现补贴资金。63013个主产省累计兑现补贴资金95.36亿元,占安排资金总额(103亿元)的93%。在13个主产省(区)中,辽宁、江西、四川3省直补资金全部兑付完毕,河北、内蒙、黑龙江、江苏、山东、河南、湖北、安徽8省完成兑付任务的90%以上。综合来看,较好地完成了国务院提出的“尽可能在春播之前兑现部分补贴资金,全部补贴资金要在上半年基本兑现到农户”的直补工作任务

据统计,2004年除13个粮食主产省(区)对农民直补外,还有16个非主产省也对省内产粮大县的农民实施了直补,全国29个省(市、区)安排补贴资金116亿元,730,全国已累计向种粮农民兑现补贴资金109亿元,占补贴资金总额的94%;其中13个粮食主产省(区)实际安排补贴资金103亿元,已累计向农民兑现补贴资金102亿元,占补贴资金总额的99%

(二)各地落实直补政策因地制宜、措施得力

一是组织领导到位2004323全国农业及粮食工作会议后,13个主产省(区)省委、省政府迅速召开专题会议研究确定本省粮食直补具体实施方案,成立由党、政主要领导为负责人的领导小组,建立层层负责的直补工作责任制度。河南、黑龙江两省还专门抽调财政、粮食、农业等相关部门人员,省、市、县、乡各级都成立了直补工作办公室,挂靠在财政部门,作为常设机构,专项负责粮食直补工作。作为直补工作牵头单位,各级财政部门把粮食直补列为2004年财政工作的重点,一把手亲自抓,认真组织,责任到人。粮食直补,需逐家逐户地开展工作,工作量大且繁杂。广大干部职工心系农民,加班加点,不怕苦,不怕累,表现出了较高的素质。

二是政策宣传到位。为了让广大农民和社会各界了解直补政策,支持直补工作,各省利用电视、报刊、广播等多种媒体,采取群众喜闻乐见的多种形式宣传直补政策。据黑龙江省统计,全省各地通过报纸、电视、广播等媒体宣传报道直补政策2000余次,印发公开信和公告等宣传品480万份。湖北省实行每家一个“明白袋”,袋里装有一个“本”(农民负担卡、粮食直补卡、良种补贴卡三卡印制在一起)、一封信(致农民朋友的一封公开信)、一张表(张榜公布的直补公示表)及有关凭证(领取补贴、缴税等凭证),直补政策交待得清清楚楚。从调研组对13个粮食主产省(区)1809位种粮农民的问卷调查汇总结果看,有98.34%的农民了解直补政策,1.66%的农民选择“知道一些”,没有一位农民选择“不知道”直补政策

三是政策落实到位。为确保直补政策落实到位,各省都从本地实际出发,在直补工作的每一个环节都制定了相应的制度办法,落实过程中工作扎实,形式多样,各有特色。

直补资金对下分配方式,大致可以划分为三种类型:(1)河北、河南、黑龙江、四川4省是综合考虑计税常产、计税面积、粮食商品量等多种因素将补贴资金分配到县;(2)内蒙、辽宁、吉林、安徽、湖北5省(区)是按粮食商品量分配资金;(3)江苏、江西、山东、湖南4省是按实际种植面积分配资金。

直补资金对每家农户的核定也有三种方式:(1)辽宁、河南2省按每个农户的计税面积核定补贴额;(2)江苏、江西、山东、湖南4省按每个农户的实际种植面积核定补贴额;(3)河北、内蒙、黑龙江、吉林、安徽、湖北、四川7省,省里不做统一规定,由市、县自定。每户的补贴额可以按计税面积、计税常产、实际种植面积、粮食商品量,或综合考虑多种因素核定。

向农民兑现补贴资金的办法,河北、内蒙、辽宁、黑龙江、安徽、山东、湖北、湖南、四川9省主要采取直接发放现金的方式;吉林、江西2省主要采取给种粮农民发信用社等金融机构的储蓄存折或支款凭证的方式;河南、江苏主要采取抵扣当年农业税的方式。

四是资金管理到位。为了保证粮食直补资金真正落实到户,防止截留、挪用补贴资金现象的发生,各省都严格建立了直补资金专户管理制度、直补财务公开制度、基础档案管理制度。补贴资金通过专户逐级下拨,封闭运行。资金向农户兑付前,补贴面积、补贴标准、补贴金额等有关数据在村里张榜公示。发放补贴的有关资料分类建档,严格管理。河南省实行“审批到县、控制到乡、落实到户”的办法,省直补办直接将直补资金审批到县,并开发了专门的电脑软件,对全省1938万户种粮农民建立直补档案,逐级归集到省直补办直接管理。

五是监督检查到位。各省制定了严格的直补工作纪律,省级政府有关部门派出督查组,及时对直补工作进行监督检查。江西省组织38位副省级以上领导干部带队,深入99个县(市、区)进行检查。河北省调动监察部门的力量,省监察厅及时下发了《关于切实做好对种粮农民直接补贴监察工作的通知》,各级监察部门加大工作力度,对粮食直补实行全过程监督。

二、农民满意,直补政策效果好

党中央、国务院粮食直补政策的出台和实施,深受广大农民群众的拥护和欢迎,农民普遍表示满意。从调研组对1809位农民的问卷调查看,有1677位农民对2004年的直补政策表示“满意”,占93%;选择“较满意”的有85人,占5%。有1782位农民认为直补政策“提高”了种粮积极性,占99%。与原来的保护价收购政策相比,有1722位农民选择“更喜欢粮食直补政策”,占95%粮食直补取得了多方面的政策效果。

一)提高了农民种粮积极性

粮食直补政策的落实,使农民感到了党中央、国务院对种粮农民的关怀,对粮食生产的重视。实施粮食直补的同时,国家还陆续出台了良种补贴、农机补贴、减免农业税、最低收购价等一系列促进粮食生产的措施。这些政策措施的落实,有效地调动了农民的种粮积极性,不少地区出现了农民抢农时、增投入,主动扩大粮食生产的现象。调研组在湖南、湖北听到基层干部反映,过去撂荒地能占耕地面积的10%左右,2004年几乎没有撂荒现象。

(二)增加了种粮农民收入

2004年上半年,农民现金收入快速增长,粮食直补是种粮农民增收的因素之一。据统计测算,13个粮食主产省(区)安排直补资金103亿元,补贴农户13892万户,平均每户增收74元。南方省份地少人多,平均每户增收47元;北方省份地多人少,平均每户增收达104元。在调研中,农民普遍反映,国家2004年实施粮食直补,加上良种补贴、农机补贴、农业税减免等政策,是农民得到实惠最多的一年。据黑龙江省统计,2004年国家“三补一免”政策,可以使黑龙江农民增收51.62亿元(其中:粮食直补18.52亿元、良种补贴4.7亿元、农机补贴0.2亿元,免征农业税28.2亿元),按户计算,户均增收1062元,其中粮食直补增收户均381元,占36%

(三)改善了党群、干群关系

在调研中,不少农民反映,2004年粮食直补的标准尽管不高,但说明党和政府没有忘记种粮百姓,是真心给老百姓办好事。河北临漳县一位七十多岁的老农深有感触地说,“活了七十多岁,没想到还能赶上这么好的事。皇粮国税天经地义,如今政府不但减税,还直接发钱,这可是历史上头一回,只有共产党才能办得到!”实行粮食直补,确实赢得了广大农民对党和政府的衷心拥戴。在调研检查期间,我们深切地感受到干群关系与往年大不一样,一件件小事、一句句话语感人至深。在黑龙江省检查时,检查组临时停车,向路边卖瓜的农民了解粮食直补情况,农民得知是粮食直补检查组,热情地把瓜塞到车上,说“这是给我们发钱的好官,你们吃瓜不收钱,欢迎你们常来看看。”

(四)实现了粮食补贴制度的创新

粮食直补机制的初步确立,实现了我国粮食补贴制度的一次根本变革,受到社会各方面的广泛关注。在调研中,基层干部及有关部门对这次改革给予较好评价。以前,我国的粮食补贴补在流通环节,环节多,效率低,农民没有直接、足额得到补贴的实惠。实施粮食直补,把补贴在流通环节的粮食风险基金,直接补贴给种粮农民,既保护了种粮农民利益,调动了农民种粮积极性,也提高了财政补贴资金的使用效率。粮食补贴制度创新,也是整个粮食流通体制改革的关键环节,推动了我国粮食流通体制市场化改革。

总之,建立粮食直补机制,是党中央、国务院根据我国国情及粮食现状做出的一项英明决策,除已初步显现的现实意义外,其深层次的作用也不可低估,主要表现:一是改变了过去对农民多“取”少“予”或只“取”不“予”的分配关系,改善了农村干群关系,改善了党和政府在农民心目中的形象,赢得了民心,产生了较大的政治影响;二是尽管2004年直补标准不高,农民得到补贴的数额不是很大,但国家向农民发出了鼓励种粮的信号,发出了高度重视粮食安全的信号,对调动农民种粮积极性,具有比较长远的导向作用;三是实施对农民直补,改变了长期以来沿用的间接补贴方式,创新了国家支持农业发展的机制,推进了粮食流通体制市场化改革,有深远的历史意义。

三、种粮农民和产区干部关心的几个问题

2004年粮价好、年景好、国家支持措施多,贯彻落实好,粮食直补等政策确实让农民得到了很大的好处。但部分种粮农民和主产区干部仍然喜中有忧,他们普遍关心的问题主要有:

(一)粮食直补政策能不能进一步完善?

2004年推行粮食直补总体上平稳顺利,但也遇到的一些新情况、新问题,种粮农民和地方干部希望能进一步完善直补政策,给予妥善解决。一是“黑地”问题。2004年大部分省按计税面积核定对农户的补贴,在一些地方,农户实际耕地面积与计税面积相差较多,“黑地”大量存在。由于“黑地”享受不到补贴,农民有意见。二是流转耕地的补贴对象问题。粮食补贴是补给耕地出租方,还是承租方,双方各持一词。出租耕地的农民认为自己是耕地的第一承包人,国家的补贴应补贴给出租方;租种耕地者认为自己才是实际种地的粮农,并已向出租方支付了租金,国家的补贴应补给承租方。一些地方落实直补政策,没有处理好这一矛盾,农户之间引起纠纷。三是个别地方补贴标准过低问题。有些地方反映,省对县(市)分配的直补资金少,按计税面积均摊后,每亩地的粮食补贴标准过低,这不利于调动农民种粮积极性。四是强行搭车抵扣农民税费问题。个别地方没有将直补资金直接发到农民手中,而是搭车扣款,用直补资金抵扣畜禽防疫费、合作医疗统筹费、治安联防费及尾欠农业税等。五是降低落实直补政策的行政成本问题。粮食直补涉及面广,工作量大,需要花费大量的人力、物力、财力,如何进一步简化方式、降低费用,有待进一步研究。六是直补政策能否持久的问题。调研组走访农民,种粮农民问得最多的是,“粮食直补政策好是好,就是不知道能不能长久?”另外,地方干部也担心,如果国家明年取消了粮食直补政策,会损害政府的形象,没法向老百姓解释。

(二)粮食直补政策与最低收购价政策能否并轨操作?

在调研中江西、安徽、黑龙江、吉林等省反映,粮食直补政策与最低收购价政策,分开操作,加重了财政负担,增加了操作成本。一些地方干部向调研组建议,将粮食直补与最低收购价政策结合起来,进一步完善,并轨操作。

(三)粮食价格能不能稳住?

粮食价格上涨是2004年农民增收的主要因素,老百姓最关心的问题还是粮食价格问题。河南浚县山北西街村支书给我们算了这样一笔账,按亩产800斤小麦计算,2003年每斤0.54元,2004年涨到了0.74元,因价格上涨亩均增收160多元,若按两季作物计算能达到340元。而粮食直补若按两季产量计算,每斤还补不到1分钱。如果明年粮食价格下跌,即使政府增加直接补贴金额,农民利益也会严重受损。

(四)如果出现卖粮难国家还管不管?

地方政府和相关部门向调研组反映,2004年丰收已成定局,如果粮食连续几年增产,很有可能会在随后2-3年内出现农民“卖粮难”现象。调研小组在吉林省桦甸市兴隆村座谈时,参加座谈的农户反映,当地以种植玉米为主,由于玉米收获时水分大,如果粮食不能及时卖出去,一到次年春季,玉米极易霉变,以前因为卖粮难,农户吃尽了苦头,因此,希望政府在直补的同时解决好种粮农民的粮食出路问题。

(五)国家能不能让产粮县的财政不吃亏

在调研中,一些产粮县的基层干部反映,与销区县相比,产粮大县,粮食库存多,占用补贴多,包袱重,直补任务也重,地方配套的粮食风险基金也较多。因此,产粮县产粮越多,财政负担越重,吃亏越大。要求国家加大对重点产粮县的扶持力度,让产粮县少吃亏或不吃亏,保护基层政府抓粮食生产的积极性。

四、完善粮食直补及相关政策的建议

国务院领导反复强调要建立粮食直补的长效机制。粮食直补工作已经迈出了第一步,取得了可喜的成效,只能往前走,不能松懈,更不能后退。为进一步做好今后的粮食直补工作,提出以下几点政策建议:

(一)稳定直补政策,完善实施办法

保持粮食直补政策的稳定性和连续性,进一步完善粮食直补实施办法,解决好2004年直补工作中出现的问题,使直补操作更规范,种粮农民更满意。总的原则是坚持省长负责制,中央政策不搞一刀切。当前反映比较突出的几个问题,各省根据本省实际情况尽快研究解决办法。一是按实际种植面积进行补贴,妥善解决好“黑地”问题。凡是种植粮食的耕地面积,都要给予粮食补贴,切实保护种粮农民的利益。二是要采取灵活措施解决好流转耕地的补贴问题。原则上应以国家第二轮土地承包时确定的耕地第一承包人为补贴对象。土地流转后,如果将补贴补给承租方的,应以规范的耕地转租协议为依据,并允许双方根据直补后的情况修订转租协议,调整转租租金。三是个别省个别地区补贴标准过低的,应借鉴其他省的办法,或综合考虑多种因素分配资金,在向主产大县倾斜的同时,考虑相对公平问题;或采取最低补贴标准的办法,达不到最低补贴标准的一律按最低标准执行。四是直补资金实行补缴分离,“桥归桥,路归路”。对截留、挪用直补资金的,要予以严惩。五是要保证直补工作经费落实到位,各省要认真执行“主要由地方预算安排,中央财政适当补助”的政策规定。同时要研究降低政府支农行政成本的办法,积极探索将政府支农的诸多资金渠道合并,在确保资金安全的前提下,利用金融系统的便利,逐步实行对农民“一卡通”或“一折通”等简便的补贴发放方式。六是发放直补资金的时间从播种前改为播种后的适当时间。这样有利于体现鼓励种粮,也便于把政策落实到种粮农民头上。

(二)积极研究粮食直补与最低价收购相结合的政策。

根据粮食生产的新形势及最低收购价政策的执行情况,抓紧研究将最低收购价政策与粮食直补政策的结合起来的办法。总的原则是:要确保农民既得直补好处不减少;要有利于加快粮食市场化改革进程;要有利于解决产区农民粮食出路问题;要有利于增强政府调控能力。具体方案另行研究上报。

(三)要加大对粮食主产区的支持,调动地方政府抓粮食生产积极性。

一是加大对粮食主产区的财政支持力度。根据粮食产量、提供商品粮数量及粮食负担情况,增加对粮食主产区的财政转移支付。二是逐步建立完善产区粮食负担向销区适当转移的机制。如:扩大销区地方粮食储备规模,减轻主产区粮食储备压力;鼓励粮食主销区与粮食主产区建立长期的协作关系,使主产区生产的粮食有相对稳定的流通渠道。

(四)研究探索稳定粮食生产的长效机制和有关配套措施

稳定粮食生产的核心是要保证粮食生产者有相对稳定的种粮收益和不断改善的生产条件。建立稳定粮食生产的长效机制,一是要完善两个价格调控体系,即粮食价格调控体系和农资价格调控体系;二是要进一步完善粮食直补、良种补贴、农机补贴等各种农业补贴制度,形成统一高效的农业支持政策;三是加大农业基础设施投入力度,改善粮食生产条件,提高生产技术;四是加快减免农业税步伐,减轻种粮农民负担。

 

                                                                      二00五年


 

 

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