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我国积极财政政策的目标和机制转换

  经济建设司  虞列贵李敬辉  周法兴  吴海军

  目前,积极财政政策是否应当淡出、何时淡出、如何淡出等问题,在国内外各界引起了广泛的争论。这里所涉及的一个基本问题是,什么是积极的财政政策?积极财政政策是否可以等同于国际酌情使用的反周期财政政策;积极财政政策实际承担了哪些财政应承担的基本功能;在目前的发展阶段、宏观态势和改革目标下,这些功能中哪些可以淡出,哪些必须转型,哪些需要进一步强化;积极财政政策对建立公共财政的体制框架,加快财政收支结构改革能起到什么作用;实施积极财政政策的风险上限是什么等等。对上述问题的讨论,将有助于深化我们对积极财政政策的认识,进一步完善公共财政体制框架和宏观调控体系。

  一、积极财政政策出台的背景和深层次原因分析

  19977月爆发的亚洲金融危机,严重打击和损害了亚洲各国经济,对我国经济和出口也造成了无法预见的外部冲击,这种负面影响在1997年底1998年初开始明显显露出来。在这种情况下,我国政府迅速地做出反应,采取了对内启动内需,对外扩大出口的宏观政策组合,消除外部冲击可能带来的各种连锁反应,积极财政政策是其中最重要并且最有效的政策手段之一。

  但是,从当时我国国民经济和社会发展情况看,这些政策的出台还有着更深层次的背景。首先,我国宏观经济的态势已由供给短缺转化为生产的全面过剩;由通胀转变为通缩。其次,我国经济发展的目标已由实现传统的工业化转换为实现工业化和信息化的双重目标;由追求以人均GDP增长为主要标志的经济增长转变到追求经济、社会和生态环境的全面协调发展;由强调效率优先的市场化改革转变为同样重视社会保障和公平。再次,我国已经进入建立比较完善的社会主义市场经济体制阶段,重视法治和规则,提升国际竞争力和综合实力,改善经济增长的效益和质量是新阶段提出的新要求。在这种情况下,客观上就要求我国的财政体制和收支结构进行更大范围、更深层次和更有效率的改革,以实现经济体制和增长方式的转变。亚洲金融危机爆发对我国形成的外部冲击,只是加快了这个进程的到来。

  因此,积极的财政政策不能简单看作是一项扩张性的财政政策,它更是一项结构性的财政政策,一方面是调整财政收支结构,使财政职能逐步向公共财政体制框架过渡;另一方面是调整启动内需和增长的体制结构、发展结构和保障结构,通过财政政策四两拨千斤的杠杆作用,保证国民经济能够在逆境中持续稳定地向前发展。

  二、积极财政政策的内涵

  从实证而不是规范的角度来分析,积极财政政策首先是一项应急措施,是为了化解外部冲击,扩大内需和支持出口,确保经济增长的短期扩张性措施。但是,积极财政政策的实施从一开始,就不仅仅是一项反周期的、应对外部冲击的短期扩张性措施,而是包括了更多和更重要的中长期内容,这是中国国情、发展阶段和体制特点决定的。一是目标的多元。它既包括反周期的短期政策目标,又包括加快基础设施建设、促进结构调整等目标;包括缩小各地区、城乡差距,完善社会保障体系以及实现可持续发展的目标;还包括为新型工业化奠定物质技术基础,加快技术改造、提高研发能力等目标。如果说一个目标对应着一项政策,那么目标的多元本身就要求积极财政政策不仅仅是一个反周期政策,而是一个多元宏观政策的复合体。二是政策的求实创新。积极财政政策不仅仅是直接增加了国债投资,而且运用中央政府动员组织经济资源的能力,与银行、地方和企业一起投资于基础设施;同时,通过财政支出结构改革、税制改革,推进公共财政体制改革,使国债投资并没有像规范教科书描述的那样挤出私人投资,而是在通货紧缩条件下逐步培育了民间投资和城乡消费。因此,积极财政政策不仅是一项总量政策,同时又是一项结构性政策,它既包含短期的宏观调节目标,又包含中长期的改革、发展和稳定目标。

  (一)积极财政政策是扩张性政策和结构性政策的组合。在规范的经济理论中,有几点是既定的:一是给定了比较完善规范的市场经济体制;二是经济人的行为是理性的;三是结构和技术问题只在中长期才发生变化。在这些条件下,以解决总有效需求不足为目标的扩张性财政政策,主要是通过增加财政支出或减税等,来刺激需求并带动整个经济增长。但是,当所分析的是经济不发达、体制不完善、结构不合理的经济时,上述分析的前提就要有所修正。

  因此,从中国实际出发来界定积极财政政策的内涵,就不能把它简单看作是规范经济理论中相机抉择的财政政策,其作用也不简单地像西方发达国家那样通过扩张或紧缩性财政政策来刺激有效需求。因为在中国采用财政政策启动内需时,首先必须解决的是基础设施严重不足(如农村、市政以及交通基础设施);私人消费、民间投资以及公共投资启动所面对的体制性障碍(如汽车、住宅、电信市场);缺少社会保障制度、企业和个人的信用制度所产生的需求抑制效应;城乡、地区和居民收入差距扩大可能出现的需求不平衡增长陷阱;社会和生态环境恶化产生的增长极限等问题。这些问题致使扩张性财政政策不但启动不了内需,反而会恶化财政状况,最终导致财政政策失效。1991年以来的日本经济就是例证。要真正使财政政策有效,就必须有结构性政策的配合。首先是财政体制和收支结构发生变化,逐步解决上述结构性问题;其次是引导市场需求结构的变化,通过价格信号影响资源流动方向;再次是通过激励机制的改变,引导有效供给的结构变化,从而达到提高效率并促进增长的目的。

  从五年积极财政政策的实践来看,“积极”的含义不是简单的经济稳定政策,而是更多体现在财政为中长期经济发展、体制改革和社会保障等方面发挥了更大的作用,换句话说,财政政策不仅在实现经济稳定方面是“积极”的,而且在促进现阶段经济发展所要求的改革、发展和保障职能方面也是“积极”的。如积极财政政策在当年国债项目投向上,基本上是弥补多年来财政对公共工程和基础设施的欠账,在政策实施过程中,积极财政政策内容又得到了很大扩充,由短期扩大内需的目标转向支持结构调整,为扩大内需提供中长期发展基础的目标。

  (二)积极财政政策包含公共财政的体制改革。在一般意义上,财政职能主要包括以下内容:一是对宏观经济调节的职能,主要是熨平经济波动,即反周期政策。这种政策只能在短期内使用,而且受财政纪律和政策规则的约束。二是提供公共产品的职能,即提供市场不能提供或提供数量不足的公共品和准公共品。三是社会公平职能,通过财政转移性支付、收入再分配等政策手段来调节地区和个人的收入差距。四是激励和引导职能,通过财政支出和税制激励调节微观主体(企业)的行为,从而引导经济资源配置的方向及效率。

  从我国具体国情看,财政是“越位”与“缺位”并存。“越位”是指财政进入了一些本来应该由市场发挥作用的领域,阻碍了市场配置资源的基础性作用;“缺位”是指财政没有承担起公共财政职能提出的责任和义务,在一些应该进入的领域投入不足或完全没有投入。主要表现在:一是提供公共产品的财政职能“缺位”,典型的是农村的基础设施、基础教育、医疗保健等领域;二是随着经济的发展,对财政原来提供的城市公共产品的需求不断提高,如交通、市政基础设施、教育、医疗等公共产品供给不足;三是财政承担的再分配保障职能“缺位”,如地区、城乡、居民收入水平差距扩大。造成财政长期“缺位”的原因,一方面是对市场经济体制下财政职能的认识是一个不断深入的过程。作为一个发展中和转型中国家,我国的财政职能一直在不断调整,有进有退,也具有“摸着石头过河”的不断试错、不断纠偏的特点。另一方面,履行财政职能长期以来缺乏足够的资金支持。改革开放以来,财政收入占GDP的比重由1980年的23.7%下降到1995年的10.7%,欠帐很多,财政在解决以上职能“缺位”的问题上显得力不从心。因此,积极财政政策为财政弥补“缺位”问题提供了好的机会,包含了大量公共财政体制改革内容。

  三、积极财政政策的财政风险

  (一)五年来积极财政政策导致赤字率和债务率不断增加。我国五年连续实施积极财政政策,导致各项反映财政状况指标呈现逐渐恶化的趋势,赤字率(财政赤字占GDP比重)已经由1997年的1.18%上升到2002年的3.03%;债务率(国债余额占GDP比重)由1997年的8.16%上升到2002年的18.2%。赤字率和债务率上升的主要原因是连续多年发行长期建设国债、国债余额利息支出不断增加以及税收收入增长速度放缓。

  (二)欧盟《马约》确定的赤字率和债务率标准不是公认的国际警戒线。从国际经验来看,1991年底,欧盟为启动欧元,在《马约》中将赤字率3%和债务率60%规定为欧元区各国共同的标准。然而经过研究,这两个财政指标并不能作为一个合理的国际警戒线的标准,不但国际经济学界从未将马约作为财政“国际安全线”或“国际警戒线”,而且为启动欧元,欧盟本身在政策执行过程中也表现出很大的灵活性,例如意大利1992年债务率为108.7%1994年为124.9%1999年为114.5%,虽然大大超过60%的标准,但仍被欧盟认为有了“足够的降低”,并接纳其成为欧元区的成员。事实上,很多发达国家赤字率和债务率都曾达到很高的水平,美国1983年的赤字率是5.9%1992年是6%,日本2001年的赤字率是8.5%,均大大超过3%的水平。

  因此,赤字率和债务率并不是判断财政风险的唯一标准,要结合具体国情主要是经济增长和利息支出进行综合考虑。从理论上说,只要财政赤字增速小于国民经济增速,赤字率和债务率最终是可以降下来的。但是,初始的债务水平和利息率也是影响债务率的因素。当债务率处于较高水平,并且经济增长较慢或停滞时,即使不再增发新债,由于要支付大量的债务利息,债务率仍将会不断上升,财政风险较大。如日本,2002年债务率达到135%,由于利息支出很大,经济增长又停滞,债务率仍将不断上升,使财政丧失了调节经济的功能,面临经济与财政“双崩溃”的局面。美国的情况正好相反,经过80年代的高赤字率和高债务率后,到90年代中期随着经济恢复较快增长、税基扩大,财政出现盈余,债务率开始大幅度下降,从而化解了80年代的财政风险。

  (三)中国财政短期内风险不大,但长期实行积极财政政策确有财政风险。按照前面的分析,虽然五年来财政支出迅速增长,赤字率和债务率上升较快,但由于同期经济增长和财政收入增长也较快,目前财政风险并不大。从短期来看,由于经济增长仍将保持较快增长,目前的赤字率和债务率水平也较低,加之利率水平很低,因而继续保持现有的长期建设国债发行规模,尚不会造成财政风险。

  但是,如果从中长期看,中国财政风险有累计增加的可能性。首先,由于大规模增加税收的条件并不具备,未来财政收入基本只能保持在略高于经济增长的水平上。其次,由于中长期内仍需要坚持积极的财政政策,财政结构性职能要求财政支出规模不能减少,支出压力较大。第三,必须注意到,上述对未来财政支出的估算是窄口径的。我国现行财政收支表中,许多开支项目并没有包含在政府预算开支之中,如果把这些应支未支或将来可能必须支出的项目包含进去,政府所累计的债务余额将会大大增加。一是隐性赤字,如各级政府欠发工资、粮食系统亏损挂账、国有企业与国有银行及非银行金融机构亏空,还有各部门、地方举借的性质类同于主权债的债务等;二是政府或有债务,如养老基金空账、农村互助合作基金死账等。因此我国名义上的赤字率、债务率指标远远未能反映实际情况。2002年,我国债务率是18.2%,如果考虑未纳入预算的政府债务,主要是特别国债、转贷地方使用的国债以及未纳入预算的政府外债,债务率初略估计为26.8%。如果再考虑政府或有债务,主要是资产管理公司不良资产损失、政策性银行挂账及呆坏账、国有银行呆坏账、社会保障缺口等或有债务,预计债务率至少还要上升4050个百分点,约在70%左右。因此,对我国这样一个发展中国家来说,上述赤字率和债务率已经处在一个较高水平,需要考虑财政中长期风险。

  (四)中长期财政风险的限度。根据以上分析,显然在中长期内实施积极财政政策必须考虑财政风险是否有可持续性的问题,即未来政府能否偿还到期债务。如果随着债务积累,政府既无法利用财政节余偿还债务,也无法通过发行新国债偿还旧国债,政府只剩下两个选择:使国债货币化或宣布废除旧的债务。前者意味着征收了通货膨胀税,后者意味着国家信用破产。此外,还存在一种情况,就是尽管政府的能力在短期内没有问题,但公众认为政府已经无力履行偿还债务的义务,这将严重影响公众的信心。无论哪种情况出现,都意味着财政风险转化成为财政危机。

  由此可见,只有政府能够通过发行国债为财政赤字融资,短期债务控制在财政承受能力之内,不诱发或有债务迅速大量转化为现实债务,财政才具有可持续性。现在有两个方案:一是假定赤字率控制在3%、经济增长保持在7%,到2010年的债务率将上升到40%左右,包括政府债务的债务率约在45%左右,包括或有债务的债务率约在70%左右。二是假定赤字规模控制在3198亿元不变、经济增长保持在7%,到2010年的债务率将上升到25%左右,包括政府债务的债务率约在30%的水平,包括或有债务的债务率约在55%左右。

  我们认为,后一个方案是切合实际的,前一个方案应该作为不能突破的最后防线。按此估计,到2010年财政大约还有十年左右的时间进行各方面的调整,如果不能妥善解决好包括银行不良债务、社会保障、调整财政支出结构、改革财税体制等问题,从而解决经济增长的深层次矛盾问题,就无法有效降低赤字率,并可能出现债务危机。但如果财政收支结构调整到位,经济结构明显改善,实现了经济体制和经济增长方式的转变,财政收支就能实现基本平衡,债务率也就会随着经济的增长,开始逐步下降,没有财政风险。

  四、积极财政政策下一步调整的方向

  无论积极财政政策发挥了什么样的作用,它必然是一项阶段性的措施,不可能长期持续下去,当其初始目标完成后,就应当考虑它的淡出、转型和调整的问题。由于外部冲击对我国经济的负面影响已基本消除,宏观经济的基本态势在2001年开始进入增长的上升通道,相机抉择的、反周期的财政政策功能应当淡出。但是,积极财政政策实施过程中反映出来的结构性问题,如公共事业的长期巨额欠账,“三农”问题,社会保障问题,为改革攻坚提供必要的成本问题等,都意味着积极财政政策不可能立刻完全淡出。因此,积极财政政策应根据形势的变化进行转型。

  (一)积极财政政策在总量上的投入应逐步由扩张转为适度调整。从现阶段的实际出发,积极财政政策中以反周期为主要目的的扩张功能应当淡出,也就是说,不能把扩张性(或紧缩性)政策工具作为长期政策手段来使用。这一点已被世界各国宏观调节的经验教训所证明。

  第一,扩张性的财政政策对经济波动的影响是不确定的。由于政府对经济运行前景的判断可能出现失误,扩张性政策可能放大而不是减少经济波动,美国6070年代的“滞涨”在很大程度上就是长期采用扩张性财政政策所导致的。

  第二,长期使用扩张性政策必然导致财政风险的不断累积。如90年代的日本,由于扩张性政策被长期使用,目前日本的债务率已超过140%,很多结构性改革措施都受此掣肘。我国除“显性”赤字外,还有大量的“隐性”负债,从中长期看,这些“隐性”负债有转成财政债务的风险。

  因此,只要我国经济能保持7%以上的增长,就没有继续实施扩张性政策的必要,而应充分发挥市场的内在调节作用,同时把积极财政政策的重点转移到体制性、结构性改革和调整方面,为中长期经济发展奠定坚实的基础。

  (二)积极财政政策应加快向体制性、结构性政策转型。积极财政政策由扩张性转为体制性、结构性政策后,为保证政策调整力度,仍有必要在一段时间保持一定规模的赤字,来达到加快推动经济结构的战略性调整,继续扩大对外开放,促进攻坚阶段的经济体制改革,建立和完善社会保障体系,提高基础设施的公共保障能力之目的。这些措施将强化而不是弱化市场配置资源的基础性作用。

  首先,财政体制的改革方向是建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架,这就要求积极财政政策按照财政的基本职能,划分政府与市场的作用边界,把有限的公共资源投入到市场无法提供或不愿提供的公共产品中。同时,对于政府与市场的作用边界模糊的准公共产品领域,应鼓励民营部门进入。由于政府与市场的作用边界是动态变化的,应随着中国经济的发展,不断减少政府作用的范围,把更多的公共产品转为准公共产品,并把更多的准公共产品转为竞争性产品,从而扩大市场配置资源的范围和作用。

  其次,研究和推动积极财政政策由“扩张性”向“体制性、结构性”政策重心转移,如果没有相应的财政收支结构改革,有增有减、有进有退,连年财政赤字的增加,不仅会导致财政风险的单调增长,而且会干扰市场内在的调节规律。因此,在实施积极财政政策的同时,要建立一个收支总量动态平衡机制,增支的同时要有相应的节流,重点解决技术进步、结构升级和资源流向高效率部门的制度、市场、技术、信息及其他障碍。

  再次,为扩大民间投资和城乡消费增长创造更好的体制条件。从长期看,财政支出以及财政职能的实现依赖于财政收入的增长速度。财政收入由税收收入和债务收入两部分组成。在税制和税率不增加的情况下,税收收入的增长与经济增长基本保持同步。1998年以来实施的积极财政政策主要依靠的是税收的超常增长和增发国债,这种机制具有短期的特点,并不可能长期实施。因此,积极财政政策若发挥改革职能,就必须改革现有的投融资体制、市场秩序管理体制以及政府职能。

  (三)积极财政政策在机制上应逐步由应急性决策转向“规则化政策”,建立正常的政府投资机制。自实施积极财政政策以来,人们最关注的是财政风险、国债投资效率以及公共财政的功能性改革等问题。尤其是当积极财政政策一旦由短期转向长期化时,相应的也可能会出现一些“政策的陷阱”。如有可能强化政府动员和配置资源的范围和力度;不断增长的公共工程需求可能超越现阶段的财力支撑;连年使用国债投资有可能产生公共投资边际效率递减的问题等。要防范财政风险以及可能引发的金融危机,推进公共财政体制改革,在反周期扩张性财政措施淡出后,积极财政政策的重点一方面为国家重大战略实施提供资源引导力的保障;另一方面,应加强财政政策的规则化管理,制定并遵守国债投资进入、退出的标准,保证财政政策的连续性、规范性和公开性,严格执行财政纪律,坚持法治和依法行政,提高财政资源和国债投资的使用效能。

  所以,积极财政政策的继续使用,必须有明确的目标、期限、领域、后评估机制以及政策淡出机制。也就是说,要建立积极财政政策的游戏规则,财政纪律以及公共效率评估标准。

  (四)积极财政政策在投资领域应缩短战线,并按照贯彻“五个统筹”要求调整投向。积极财政政策的一项重要使命,是逐步把扩大内需的主角让位于消费和民间投资,公共投资的范围是不与民争利,在建立公共财政的体制框架的同时,扫除消费和民间投资增长的体制障碍、市场障碍、信息障碍以及基础设施短缺等障碍。把投资重点集中在满足“三农”基本需求的发展项目,发展新型工业化的基础建设项目,缩小地区和居民收入差距的调整项目等方面,而不是满足全社会对公共事业的无限需求。现阶段,政府所能提供的公共产品和发展支撑只是最低限度的保障水平。因此,适度规模的国债投资只可能有限解决目前最紧迫、最根本的发展问题,而把其他的发展问题留给市场和民间投资。

  与过去的五年有所不同,下一步积极财政政策的支出方向需要有比较大的转变。总体来看,财政用于城镇基础设施支出的比重应该有比较大的下降,而用于贯彻“五个统筹”的支出应该有比较大的增加。一是加大对“三农”问题投入。重点是加大农村道路和水利基础设施建设,加大中央和省级财政对农村教育的支出比例,加大对农村医疗服务的支持力度,保护生态环境,实施退耕还林、还草、还湖项目。二是加强教育和人力资源开发,在继续提高教育的两个比重基础上,调整教育支出结构,把对农村基础教育投资与城市化进程结合起来。三是加大对公共卫生以及应急体系建设。四是支持科技创新和研发活动,重点是选择有限的基础研究和高新技术领域,增加财政投入,对国家重大研究项目给予支持,支持传统企业的技术改造,支持科技型中小企业发展。

  (五)积极财政政策要进一步强化社会保障职能

  社会保障支出是财政的基本职能之一。从中长期看,我国社会保障压力是由三个因素组成的:一是随着工业化和城镇化的推进,社保覆盖面将大大扩展,不但农村剩余劳动力向非农产业转移之后应该被纳入到社会保障体系中,而且社保范围也应该延伸到农村;二是企业改革进入攻坚阶段,在较长的一段时间内,我国就业情况不容乐观,社保压力也相应增加;三是我国在人均收入较低,养老保险体系建立时间不长,特别是一部分退休较早的职工没有交纳个人保障基金的背景下进入老龄化社会,社保支出呈快速增加的趋势。下一步积极财政政策的重点之一,是创造更多的就业机会,继续提高社会的保障能力,重点完善养老保险、失业保险和失业救济、城市居民最低生活保障制度。

  (六)将调整和完善积极财政政策与完善税制并实行结构性减税结合起来,鼓励企业投资。逐步调减长期建设国债,腾出资金主要用于支持税制改革,即推进将生产型增值税转为消费型增值税和统一内外资企业所得税,这也是调整和完善积极财政政策的重要内容。这两项改革既是完善税制,又是一种结构性减税政策。虽然在一定时期将导致财政减收,但从长远来看,这种减税政策比单纯靠政府发债上项目的效果要更好。其一,企业是市场主体,更贴近市场,了解市场,企业根据市场需要投资,投资会更有效,而政府投资效益差,浪费大,容易与市场脱节,这是各国的通病。其二,减税增加了企业投资能力,企业利润率和资信等级提高,可以更容易获得银行贷款或者在资本市场上筹集到资金,只要有市场需求,其带动社会投资的效果比政府直接投资要大。其三,完善税制并实行结构性减税,企业自主投资能力增强,可避免政府投资退出竞争性或经营性领域后,企业投资跟不上而出现的“真空”状况,有利于加快推进投资体制改革。

 

                                                            二00四年

 

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