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入世后促进我国产业发展的财税对策研究

经济建设司 胡静林 孙光奇   翟 旭 陈昶学

  产业是财政收入的主要来源。加入WTO以后,我国产业发展环境发生了巨大变化。为抓住机遇,促进我国产业健康发展,做大“蛋糕”,根据部领导的有关指示,经建司组织有关行业协会进行了“入世后产业财税政策”的课题研究,该课题对14个重要产业国际竞争力进行了分析,在对利用财税政策支持产业发展进行国内外比较和分析的基础上,提出了国家财税政策更有效支持产业发展的建议。现将研究成果内容摘要整理如下:

  一、我国产业国际竞争力现状

  产业竞争力主要体现是综合生产效率、研发与创新能力、资本规模、劳动者等。通过对机械、钢铁、煤炭、电力、石油化工、汽车、轻工、化学、有色金属、建材、纺织、物流、商业14个主要产业竞争力进行分析,我国产业竞争力优势和劣势均比较明显。

  优势:

  ----母国经济持续高增长,且市场规模大。13亿多人口的国家进入经济化大国和工业化社会,多年来经济高速增长,中国产业身处母国市场,得天独厚。钢铁、机械、家电、建材等多数产业市场规模均居世界前列,企业发展潜力巨大。

  ----低劳动成本。我国有78亿劳动力,80%受到基本教育,与日本比较,我们的劳动力成本只是其1/20

  ----融资优势。只要有好的机会,中国产业资本总是有的,无论银行,还是股市。这与拉美国家不同。目前,我国吸引国外直接投资存量高达3951.9亿美元。

  ----社会制度上的优势。体现在协作与联合性上,在此制度条件下,中国石油、中国石化已成世界性大集团。

  ----开放优势。很多一流的跨国公司到中国投资,中国已成为世界制造工厂,这给中国企业提供了非常多的商业机会。

  劣势:

  ----人均经济占有量低,劳动生产率不高。我国人均GDP只是美国的12.3%,巴西的58.3%,综合生产率则分别是上述二国的44.8%60%

  ----能源消耗量大且增长过快。我国能源利用率仅为32%,比国外先进水平低10多个百分点,每万元GDP的能耗比发达国家高4倍多,原油、煤炭的有效供应问题日渐突出,可能会影响企业持续发展。

  ----产业集中度偏低。我们的A股市场有1200家上市公司,总的市值还不如微软或GE一家公司,从销售额讲,沃尔玛一家相当于我国全社会零售总额。

  ----制度与管理劣势突出。制度主要是国有企业产权不明晰。管理人员缺乏,制约企业核心竞争的提高。

  ----科技水平低,关键技术受制于人。我国全社会固定资产投资中设备投资的2/3靠进口,光纤制造装备的绝大部分、集成电路芯片制造设备的80%被进口产品占领,我国高新技术产业出口占工业制成品出口的比例为14.1%,而美国为44%、韩国为39%

  二、现行产业财税政策

  1、鼓励企业科技创新。1)税收优惠。我国对国有和集体企业开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用不设限制性比例,并可计入费用,但对增长比例超过10%的部分,只能按50%抵扣应纳税所得额。对高新技术企业按15%征收企业所得税;对高新技术产品的出口实行增值税零税率政策;对软件产业增值税超过3%部份实行即征即退的税收政策。此外还制订了一系列加快折旧、促进技术转让等方面的税收优惠政策。(2)财政直接资助。如设立“产业技术研究与开发资金”、“科技型中小企业创新基金”等,资助企业技术进步和科技创新。

  2、鼓励投资。199971日起,凡以自有资金或银行贷款用于国家鼓励的、符合国家产业政策的技术改造项目的国产设备投资,实行以不超过40%的比例抵免企业所得税;2000年暂停征收固定资产投资方向调节税;2001年起,分三年下调国有金融保险企业营业税税率,每年降低一个百分点;1999年通过开征利息税,既促进了社会货币转到消费领域,又使财政可以用更多的资金增加社会保障方面的支出。

  3、鼓励产品出口。一是采取出口退税等优惠政策。我国出口退税始于1985年,1994年税制改革后,出口退税大幅提高,出口退税成为影响我国出口的最重要一种补贴制度。我国出口商品综合退税率达15%。二是通过设立中央对外贸易发展基金、国际市场开拓资金等,在全国范围内用于调节和促进对外贸易发展

  

  4、设立专项资金,支持重点产业项目。目前我国在很多产业都设立专项基金。如建材产业“散装水泥专项基金”和“墙体材料专项基金”,电子信息产业的“发展基金”和“移动通信专项资金”等。这些产业性专项资金为产业发展发挥了积极作用。

  5推行政府采购制度,支持优势企业发展。我国自1996年开展政府采购试点工作以来,政府采购制度框架已初步形成,《政府采购法》于200311日起正式实施。政府采购支持了联想、瑞星、长城、同方、实达、博通等国内著名IT企业,在保护国内企业、支持优势企业发展、促进公平竞争等方面发挥了积极作用。

  6、积极推进社会保障体系建设。我国已经建立了以基本养老保险、失业保险、基本医疗保险制度为主要内容的社保制度。实施了国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程。2002年,全国财政用于社会保障支出达2860.9亿元,占财政支出的13.41%1998年至2002年,全国已有1800多万人实现了不同形式的再就业。社保体系建设,对产业健康发展影响较大。

  7、为产业发展创造良好的外部环境。1)对关闭、破产企业给予支持。自1994年国务院下发有关国有企业破产的通知以来,财政对国有企业特别是资源枯竭矿山企业关闭破产费用给予补贴。(2)对国有企业主辅分离给予适当支持。(3)实施积极财政政策以来,中央财政累计增发长期建设国债8000亿元,重点用于交通、城市基础设施、环境保护、城乡电网建设等,对产业发展提供基础性支持。(4)取消不合理收费。1997年起,分批取消不合理收费。19982000年,共取消不合法、不合理的收费和基金1353项,减轻企业和社会负担约700亿元。

      三、国外政府产业财税政策比较

  国外多数国家的政府对产业发展均制定了必要的财税支持政策。可归纳成以下方面:

  一是制定有关法律和法规。日本1955年加入WTO后,相继制定了“特定机械工业振兴临时措施法”、“特定电子工业和特定机械工业振兴临时措施法”、“特定机械情报产业振兴临时措施法”。这三个“振兴法”,从1956年开始,到1985年结束,29年间约有65大类产品被列入扶持范围。韩国对钢铁、造船等产业实行倾斜政策,制定了一系列产业振兴法律。如1967年的“工业机械振兴法”、“造船业振兴法”,1969年的“电气工业振兴法”,1970年的“钢铁工业振兴法”。

  二是设立政府专项资金。美国发展高技术产业具体措施是通过联邦政府、州政府拨款资助,成立各种科学技术基金会、研究基金会、风险投资基金会等,发挥各种融资渠道的作用。韩国为配合“工业机械振兴法”,政府设立机械工业资金和工业发展基金,用于支持共性技术以及民间企业无法完成的高技术研发。

  三是减免税费。从各国的做法看,减免税费的优惠主要针对新兴企业、新产品和新技术的开发与使用。具体做法是对新产品开发及消化引进技术所需设备和试验装置实行特别加速折旧,对研究开发和新技术的产业化投资减免税收。美国对企业任何一年的研发支出超过前三年平均支出的部分实行20%的税收优惠。受政策优惠的促进,美国企业已经成为研发投入的主导力量,1999年,美国全国研发投入中企业投入占66.6%

  四是政府直接拨款支持。美国政府通过大量的政企合作专项计划,如先进技术计划,为企业研究开发活动提供财政资助和补贴。1987--1992年间,政府组织ATTIBMINTEL等大企业联合开发并大批量生产256M集成电路动态存储器所需0.35微米半导体加工技术,该项目5年共投资10亿美元,政府出资5亿美元。日本对产业研究开发的政府补贴始于1952年的“企业合理化改革法”。70年代,通产省设立了重要技术开发补贴,规定每项有助于创立新产业的技术研究开发项目,可获得相当于所需经费2/3的政府补贴,而且知识产权归企业所有。为在大规模集成电路制造方面超过美国,日本从1976--1979年,政府出面协调日立等五家公司组成研究组合体,共同研发,四年投入737亿日元,政府补助291亿日元,占40%,由于集中投入资金和人力,日本比美国早半年公布研制成64K集成电路,1981年就占领70%的世界市场。

  五是利用政府采购带动高技术产业发展。最成功的是美国。美国的政府采购法中有关保护美国企业的最突出的规定就是“购买美国货法”,要求政府各部门最大程度上购买和使用在美国国内生产的产品。政府采购降低了产品早期进入市场的风险,加速了军事技术在民用市场的扩散,可谓一举两得。美国的半导体、集成电路、软件、计算机等早期发展,由于市场不成熟,政府采购起了关键作用,1955年,美国政府采购了40%的半导体产品,1960年,政府购买了100%的集成电路产品,直到1964年前联邦政府实际上是美国制造的集成电路的唯一用户。

  以上5条,有两点值得强调,第一,在工业化初期,由于市场竞争不充分,政府投入往往是最主要的,政府通过制定赶超计划,实现追赶发达国家的战略,如日本在二战初期的赶超战略,韩国在60年代制定的追赶西方七国发展计划。第二,无论是公共财政,还是WTO规则,在与国家全局利益发生某些争议时,都是以国家利益为原则,如美国支持本国信息技术进步、日本支持本国产业振兴时均如此。

  四、入世后,我国产业按WTO条款规定应享有的权利

  ----享受发展中国家权利。在涉及到补贴与反补贴措施、保障措施等问题时,享受协定规定的发展中国家待遇,包括在保障措施方面享受10年的使用期,在补贴方面享受发展中国家的微量允许标准,在采用国际标准文献,可以根据经济水平拥有一定的灵活性。

  ----获得市场开放和法规修改的过渡期。在放开贸易权上,享有3年过渡期,关税减让的实施最长可到2008年,产品(如汽车整车和部分关键件)的数量限制最迟可在200511日前逐步取消。

  ----提供允许的补贴。我国保留了对国内产业和地区进行与WTO有关规则相符的补贴权利。

  ----保留了对重要产品及服务实施国家定价和政府指导价的权利。

  五、产业发展与财税政策关系分析

  我国是以公有制为主体、各种经济成份并存且尚处于社会主义初级阶段的发展中国家。从现实国情出发,根据公共财政理论和做大“蛋糕”的要求,政府运用财税政策支持产业发展是非常必要的。

  ----世界上不存在无建设性支出的财政,相反,各种基础设施和公用设施,都是公共物品或服务的代表,都要纳入社会公共需要的范畴,或由政府直接出资兴办,或由政府出大部分投资。

  ----公共财政对产业特别是对国有经济的投资,从根本上说,也是满足社会公共需要的途径之一,需要调整的是逐步使国有经济从与满足社会公共需要无关或可以交由市场解决的竞争性领域退出,保证旨在提供公共物品或服务或与提供公共物品或服务密切相关的国有经济的资金供给。

  ----社会公共需求并无固定模式,不同的社会、同一社会的不同发展阶段都会有所不同。站在中国现实国情背景的立场上,在目前,我国企业竞争力普遍低下,这些企业的改革与发展事关整个经济社会的发展与稳定,因此,对产业特别是企业技术进步的支持也便属于必不可少的社会公共需求内容而必须加以满足。

      ----市场经济条件下,政府在支撑、推进和扶植产业技术创新方面起着不可替代作用。政府所做的主要是两件事:一是通过各种财税政策,鼓励企业不断地搞技术创新,加快技术进步步伐,应该说在市场经济比较发达的国家,这是政府最主要手段;二是通过政府的支出政策,直接参与产业技术创新。政府投入正是体现公共财政的精神,是对个别企业技术创新产生“市场失灵”的纠正,客观上促进产业技术水平的整体提高。当然,政府支持产业技术创新应当有所限制,不应支持企业提高个别产品技术或提高个别企业竞争能力,而是要从国家和产业角度考虑支持技术研发,提供公共技术产品。

  六、支持产业发展的财税政策建议

  总体上说,产业财税政策的指导思想就是要有利于产业结构调整、促进产业优化升级、突破产业发展瓶颈、建立技术创新体系、形成经济自主增长的内在机制。

  1、促进战略性重组和结构优化

  综合利用财政贴息、税收优惠(加速折旧、延期纳税等)等方法,通过债转股、置换股本、上市、兼并、重组、联合等形式,培育一批有较强竞争实力的跨行业、跨地区、跨所有制的企业集团。对于那些关系国计民生、涉及国家经济安全且对产业结构调整有重大影响、为国家重点建设服务的重大技术装备领域中主业突出、具有自主知识产权和国际竞争力的国有及国有控股大型骨干企业,增加资本金注入,加大财政支持力度,提倡行业性兼并。对于产品质量低劣、资源消耗过多、污染环境严重的企业以及产品无市场、扭亏无望的企业,进行彻底清理,停止其财政补贴、贴息或银行贷款等扶持的政策。必要时用法律、行政手段,淘汰落后的生产力。

   2建立风险投资基金

  产业发展的领跑者是高技术企业。高技术与高风险是并存的。从美国等成功经验分析,政府对高技术企业的有效支持方式之一是风险投资机制。我国的风险投资虽有发展,但存在无法可依、资本规模小、退出机制不键全等重大问题,作用远未发挥。

  建议:(1)从法律和政策角度完善有关风险投资的法律法规,如《风险投资基金法》。(2)培育多元风险投资主体,用少量的政府资金启动大量的非政府资金投入高科技领域,犹如移动通信专项那样。(3)在财政上对风险投资基金给予必要的资助,通过政策性银行设立“种子资金”、孵化基金和担保基金,向高科技企业提供低息贷款。(4)建立退出机制。

  3、加快推进增值税的转型与改革

  我国目前实行的是生产型增值税,明显不利于高技术、高附加值产业的发展。为了进一步促进技术进步和加快与国际接轨,我国有必要推进增值税的转型改革,实行消费型增值税。鉴于消费型增值税将使税基缩小,在短期内可能会导致增值税收入锐减,建议:率先对电子信息、机械等科技企业试行消费型增值税;允许抵扣外购的专利权和非专利技术等无形资产和技术设备的固定资产进项税金,对企业的研究开发费、技术转让费,可以按产品实际摊销数额,从产品销售收入中据实扣除,不计增值税;对技术含量高的产业如软件、芯片等的增值税在确定比例下即征即退,以促进企业加大研究开发投入。

  4、在逐步降低关税总体水平的同时,合理调整结构

  关税减让是WTO成员的基本义务,也是我国必须兑现的承诺。2002年我国关税水平由2001年的15.3%降低到12%,降幅为21.5%,其中机械产品由13.8%降低到9.6%,降幅为30.4%;信息技术产品的关税由10.8%下降到3.13%,其中有45.8%的产品关税下降为零。目前在纺织、机械、电子等行业,产成品与原料、整机与零部件的关税倒挂,减弱了国内企业的市场竞争能力。

  建议:结合国民经济的结构调整和产业政策,不断合理地调整和设计关税税率结构,实现关税税率由上游产品向下游产品的合理“关税税率升级”机制。进口原材料的关税税率应低一些,进口制成品的关税税率应高一些;大宗进口商品的关税税率应高一些,少量进口商品的关税税率应低一些。此外,应参照国际惯例,认真研究从量税、季节税、临时关税等复合税制度,逐步扩大适用商品范围。目前受关税水平下降冲击相对较大的主要是附加值较高的成套技术装备和高新技术产品。

  5调整和完善出口税收政策

  目前我国出口退税率分为17%15%13%5%四档,平均约为15%,对机电产品出口基本上是实行百分之百的退税,即实行零税率增值税。由于我国采用生产型增值税,产品生产中消耗使用的固定资产进项税额不得抵扣,实际的退税额低于已征的税额,出口产品价格中含有部分应退的增值税款,这不利于我国产品在国际市场上的竞争。

  建议:(1)尽快恢复实行增值税条例规定的出口产品零税率制度,即允许对出口产品在产销全过程中所缴纳的增值税都给予退税。(2)加快退税进度。目前,出口退税以年度结算为主,应改为月度结算或季度结算,以加快出口企业的资金周转,提高企业的资金效率。(3)充分利用WTO规则中允许出口退税的条款,完善增值税出口退税政策,实行全额彻底退税,鼓励扩大出口。(4)适当提高一些在国际市场上具有竞争潜力和产业关联度较高的产品出口退税率,而对于少数需要限制出口的稀有资源和紧缺物资,不退免或减少退免应征的增值税、消费税。(5适当扩大出口退税产品和税种范围。我国目前出口退免税的税种只有增值税和消费税,而WTO规则允许退免的间接税还包括销售税、执照税、营业税、印花税、特许经营税等。为加大税收鼓励出口的力度,可考虑将营业税列入退税范围,也可把随同增值税等三税征收的城市维护建设税、教育费附加列入退税范围。(6)对到2002年末高达2477亿元的欠退税款,国务院已经决定由中央财政负担,应及早制定具体的实施方案,消除企业对政府信用的疑虑。

6、调整所得税管理制度
1)个人所得税。目前的《个人所得税法》中没有年度抵扣制度,这不利于发挥风险资金提供者的积极性,从而不利于发展高新技术产业。对高新技术企业的研究人员却没有个人所得税方面的优惠。建议改革单税率征税的方法,实行多税率调节,根据所实现的收益率分别制定相应税率;允许投资者按投资比例计算的亏损冲抵其所得;提高研究开发人员所得税计税工资起征点;对科技人员再投资高新技术企业所得的开发研究奖金、分红,征收的个人所得税应予返还;对科技人员取得的技术转让收入,免征营业税和个人所得税;对科技人员以技术入股获得的股权收益,免征个人所得税。(2加快统一内外资企业所得税,实行国民待遇原则。(3实行技改投资直接抵免所得税。我国20005月出台的“技术改造国产设备投资抵免所得税暂行办法”,以企业有新增所得税可供抵免为前提,并有5年的有效期限制,对于投资大、效益与所得税增加关系不密切、更新改造设备进口需求多的企业,诸如电力产业中国家鼓励发展、技术装备要求高的水电、风电、新能源发电产业而言,激励作用明显不够。国际上通行的抵免方式是直接抵免当期所得税,而不是新增所得税。建议:放宽允许投资抵免所得税的设备投资范围。采取直接抵免当期所得税的政策能够更好地发挥促进技改投资的作用。

  7、支持中小企业发展

目前我国有中小企业逾800万家,约占企业总数的99%,在全国工业产值、实现利税和出口总额中分别占60%40%60%左右,提供了大约75%的城镇就业机会,中小企业还对经济结构调整、工业化和城镇化进程的加快发挥重要的作用。
建议:运用财税政策、加大金融支持力度等一系列推动措施扶持中小企业的发展,如通过政策调整,多途径解决中小企业的债务问题;加快设立中小企业发展基金,支持建立中小企业的信用担保体系,改善中小企业的融资环境,形成促进中小企业的金融支持体系,缓解中小企业融资难问题;制定促进中小企业发展的税收优惠措施;建立健全中小企业社会化服务体系。

  8、对资源型产业建立转产基金

  煤炭、石油等资源型产业,因主业领域的资源具有不可再生性,资源枯竭时若无替代产业续接,将对企业和当地带来灾难性后果,前苏联巴库的教训十分深刻,我国阜新等地区的资源型企业已经面临这一问题。

  建议:对资源型产业,建立资源转产基金,按资源采掘产量一定比例强制提取。提取后,一部分做为转产前研究与规划资金,另一部分做为转产后备资金。

 

                                                    二00四年

 

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