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在青山绿水中体会“三个代表”的实践意义
----四川、甘肃退耕还林调研报告

  经济建设司  张学文

  退耕还林是党中央、国务院为再造秀美山川、加强生态建设采取的重大举措。从1999年试点以来,已在全国25个省、自治区、直辖市全面推开。20031125日至125日,财政部机关党校第39期第2组,赴退耕面积大、且有代表性的四川、甘肃两省,深入田间地头、农户家中及供粮企业,就退耕还林情况进行了调研。两省干部群众普遍认为,党和政府退耕还林政策确实代表了广大人民群众的根本利益,给退耕地区带来了巨大变化,给老百姓带来了实惠,生态保护观念深入人心,生态环境逐步改善,为实现经济与社会、人与自然协调发展走了坚实的一步,是一项功在千秋的德政工程、民心工程。这次调研考察给我们上了一堂生动的党课。在青山绿水中,从退耕农民的笑脸上,我们对“三个代表”的实践意义,又有三点新体会:一是维护和发展最广大人民群众的根本利益是我们研究和制定宏观经济政策的出发点和归宿,把住了这条,制定的政策就有生命力,就能受到人民群众的衷心拥护;二是维护和发展广大人民群众的根本利益,就是要把党和国家的政策落到实处,要靠扎扎实实、点点滴滴的行动,要给人民群众带来看得见、摸得着的实惠,而不是纸上的、嘴上的承诺;三是好政策也必须在实践中完善和提高,能够兼顾人民群众的眼前利益与长远利益,个人利益与整体利益。

  一、四川、甘肃两省退耕还林工程进展顺利,成效显著

  两省为做好退耕还林工作,想了很多办法,采取了有力措施,做到了政策宣传到位、落实到位。退耕还林计划完成情况较好,中央补助的钱粮及时兑现。广大退耕农(牧)户,普遍认识到了实施退耕还林的重要性,拿到了中央补助的钱、粮,十分满意。1999年至2002年国家下达四川省退耕还林任务813.4万亩,2002年底实际完成801.02万亩,占计划的98.48%;国家下达甘肃省退耕还林任务355.7万亩,已全部完成。2003年国家下达两省退耕还林任务750万亩(其中四川350万亩、甘肃400万亩),2003年底将全部完成任务。2000年至2002年四川省应向退耕农民供应粮食479160万斤,已全部兑现到位。甘肃向退耕农民供应粮食141400万斤,兑现率为97%。从总体来看,两省退耕还林工程进展顺利,实施退耕还林的生态效益、经济效益和社会效益已初步显现。

  (一)局部生态环境得到明显改善

  四川省森林覆盖率由工程前的24.23%提高到26.62%,年均增长0.6个百分点。根据四川省天全县生态效益监测点观测显示,退耕还林一年后,水土流失减少2142%,二年后水土流失减少50%以上,以后随着林木生长,林地水土流失将大幅减少。甘肃省天水市秦城区实施退耕还林工程后,土壤侵蚀量由退耕前的每年208.24万吨减少到95.56万吨,减少54.1%。工程的大规模实施,使长期超负荷运行的自然生态系统得到休养生息,工程区郁闭成林,森林涵养水源、保持水土、改善气候等方面的作用逐渐显现出来。

  (二)退耕农(牧)民收入明显增加。

  实施退耕还林,国家无偿向退耕户提供粮食补助(黄河流域每亩每年100公斤,长江流域每亩每年150公斤)、现金补助(每亩每年20元)等。甘肃省2002年退耕还林补助资金总计7.76亿元,按2002年底全省农村人口计算,人均增收38.4元;2003年共计补助16.61亿元,农村人均增收82.2元。四川省2002年全省农民从退耕还林建设中获得收入100多元,较1997年增加了三分之一。我们走访了四川九寨县漳扎镇王发贵(藏民)家,他家7口人,29亩承包地全部退耕。老人给我们算了一笔账,他家29亩山坡地,退耕前,好年景亩产200来斤,干旱年百十来斤。按亩产200斤算,一年打粮不到6000斤,折现金收入才3000元左右。退耕后,国家按每亩300斤供应粮食,一年能得到粮食8700斤,折现金5000多元。国家每亩给生活补助20元,得现金收入580元,合计得到国家补助6180元,比退耕前收入增加了一倍。此外,退耕后,林地用劳动力减少,家里四个壮劳动力还可以外出打工赚钱。我们看到,王发贵老人家堆积有几千斤标有“退耕还林”字样的粮食,堂前挂满腊肉,一家人脸上笑容可掬,日子确实比较殷实。

  (三)农村产业结构调整步伐明显加快。

  退耕还林将生态地位重要、粮食产量低而不稳的陡坡耕地和沙化耕地退下来植树造林,改变了长期以来山区农民广种薄收、主要依靠生产粮食的习惯,林业、牧业得到了较快的发展,产业结构逐步改善。甘肃省1998年的林业产值为9.02亿元,2002年增加到12.12亿元,增长了34%;牧业产值由1998年的56.03亿元增加到2002年的94.17亿元,增加38.14亿元,增幅达68%;实施退耕前农、林、牧业总产值中林、牧业产值的比重为23%2002年林、牧业产值的比重调整为29%。产业结构的调整优化,加快了农村经济的发展。

  (四)广大群众的生态意识明显增强。

  由于各级政府重视,涉及部门多,群众参与面广,在退耕还林工程实施过程中,进行生态建设的重要性,受到社会的普遍认同。据调研了解,四川省农调队对10个山区县50个乡镇、500户农户进行了问卷调查,有96%的农户认识到生态环境破坏严重,愿意退耕还林。加强生态环境保护和建设已成为全社会的共识。

  二、退耕还林政策尚需完善,生态建设成果有待巩固

  在四川、甘肃两省,调研小组召开了省级部门参加的座谈会,召开了多次退耕县、乡基层干部参加的座谈会,就目前退耕还林工作中存在问题进行了深入地讨论,还到农户家中、供粮企业听取农民和基层工作人员的意见。大家一致认为,退耕还林是一项造福子孙、功在千秋的德政工程,深得民心,生态建设应作为一项基本国策,长期坚持下去。但是,大家也反映,目前退耕还林工程也存在一些亟待解决的问题,现行的有关政策需要进一步完善;退耕还林已取得的成果,也需要抓紧研究有力的措施予以巩固。

  (一)国家下达的退耕计划过于分散,重点生态地区不能优先安排,影响了生态建设进程。

  四川、甘肃是生态大省,需退耕还林的面积较大。特别是四川甘孜、阿坝、凉山三州,位于川西高寒、高海拔地区,属于我国“三江源”生态重点保护地区,生态位置重要。但是,由于国家下达的计划过于分散,这些急需实施退耕还林的地方,不能优先安排。至2003年底,国家已下达退耕还林计划1.08亿亩,分散在全国25个省(自治区、直辖市),根据国家下达计划,四川省已安排甘孜、阿坝、凉山三州退耕还林计划292万亩,尚有33万亩急需退耕地,由于没有国家计划,不能实施退耕还林,影响了四川省“三江源”地区,生态屏障的整体恢复进度。

  (二)后续产业发展缓慢,退耕农户普遍担心补助期结束后的生计问题。

  四川西部高山高寒地区营造的冷杉、云杉,东部地区营造的柏木、马尾松等树种,生长缓慢,8年以后很难成材,不能产生经济益。由于受自然条件差、经济不发达、缺乏启动资金限制,退耕还林后续产业整体发展缓慢,规模小,效益差。按国家现行政策,种生态林的补助期暂定为8年,种经济林的补助期为5年,还草的补助期为2年。我们到农户家调研,农民很关心补助期结束后,没有收入来源,生活怎么办。如,四川省九寨沟漳扎镇农民王发贵家,退耕地29亩,99年开始实施退耕还林,根据政府要求种的都是杉树,目前靠国家补贴过日子没问题。这些杉树到20088年补助期结束,不可能成材间阀卖钱,如果没有了政府补贴,一家7口人生活就没有了来源,王发贵说,到时候没得吃,只能去毁林种地。如果补助期结束后,退耕农民的收入没有保障,很可能还会毁林复垦,退耕还林的成果巩固令人担忧。

  (三)个别地方有边退边垦、垦了再退的苗头,要引起警觉。

  按现行的退耕还林政策,退耕农牧户在享受国家给予的退耕还林粮食补贴的同时,还应承担一部分荒山造林的任务。由于荒山造林,国家只给种苗费,没有现金补助和粮食补助,不如退耕还林合算。在调研中,我们发现一些地方,钻国家政策的空子,边退耕边开荒耕种,开了荒再退耕,以此多占国家的补贴。在调研的地区,个别地方有这些反映。我们在退耕县的田间地头,也发现了一些新开垦的山坡。尽管不能肯定是新开的耕地,但也不能排除这种可能性。我国荒山面积大,如果这个苗头蔓延开来,不仅要增加国家负担,还可能会把退耕还林政策引向歧途,造成对生态的严重破坏。

  (四)粮食供求形势发生变化,对退耕农户只能补助粮食实物的政策需要调整。

  按现行政策规定,地方政府对农民只能兑现粮食实物,不得以任何形式向农民兑现现金。当初制定向退耕农户兑现粮食实物的政策,主要是考虑当时我国粮食库存比较充盈,用粮食换森林,一方面缓解了当地粮食库存压力,一方面推进了生态环境建设,这无疑是必要的,也是正确的。但时,从这次调研情况看,这一政策需要调整。一是随着粮改的深入,国有粮食企业的库存逐步减少。在粮食连续几年减产后,粮食供大于求的形势在逐步发生变化。四川、甘肃省地区之间粮源不平衡的现象已十分严重,需要省级政府筹措资金,集并调粮,这会进一步加大财政负担。二是组织粮食实物供应成本高,不合算。由于国家退耕还林粮食实物供应由国有粮食企业独家承担,费用很高。据测算,在退耕县本地有粮源的情况下,供应农民一斤粮食要开支费用3-5分钱。如果要从外地调入粮食,费用在0.10.15元左右。这笔钱按政策规定应由地方财政负担,但多数省是从中央补助资金中列支的,实际上是把负担转嫁到了农民身上。如果由农民自己到当地市场上购买粮食,费用至少要减50%以上。三是对兑现粮食实物政策,农民也不太满意。退耕农民情况比较复杂,有的退耕地多,政府补助的口粮有节余,余粮难找出路;有的既有退耕地,又有产粮地,口粮能自产。从调研的情况看,退耕农户真正缺少口粮的,只占一部分,大多数农户更乐意政府补助现金。

  (五)缺乏有效的监督机制。

  目前,对退耕还林的国家监督体系,还没有完全建立起来。一是对退耕还林生态效果实现情况的监督体系,很不完善,还仅仅限于对成活率的考评。国家对各省退耕还林效果的评价主要是依据所种林木成活率的高低,没有一套科学完整的生态考评指标体系。退耕农民“一种了之”,而不是采取生态治理的综合措施,全面进行生态系统的恢复。这是导致退耕林区森林病虫害不断上升的主要原因。我们在甘肃省调研了解到,目前退耕林区的兔、鼠害已十分严重,给退耕还林工程造成了极大的威胁。二是对退耕还林有关政策执行情况的监督体系还没有建立起来。由于缺乏有效监督,在调研过程中发现了一些违规违纪现象。

  三、完善退耕还林政策、巩固退耕还林成果的政策建议

  退耕还林之所以出现上述诸多问题,既有政策不完善、不配套等制度层面的因素,也有政策落实不力、监管不力等执行层面的原因。针对上述问题,我们提出如下建议:

  (一)国家制定五年规划,在安排地区计划时,要有保有压,重点照顾“三江源”等重点生态地区。

  实行退耕还林,应根据生态治理的轻重缓急需要及国家财力支撑的可能,从急需治理的地区,逐步推开,年度计划向“三江源”等重点生态地区倾斜。退耕还林,只有突出重点、集中连片、区域推进,效果才会好。因此,下一步制定退耕还林五年规划时,在适当压缩退耕还林总规模的前提下,大力调整地区间分配,大量减少生态地位偏轻,问题并不严重地区的退耕计划,增加川、甘、青等“三江源”地区的退耕面积,集中连片,把急需退的山坡地全部退下来,优先把生态地位重要的地区治理好。

  (二)国家应采取综合性措施,建立生态效益补偿机制,尽早明确政策,解决好退耕农户后续生计问题

  一是引进企业运作方式,积极发展后续产业。按现行政策,退耕还林的经营方式主要是农户承包。这种方式有其局限性:一是在规模上分割零散,管理不便;二是在资金上,农民缺少投入,虽有丰厚的资源条件,没有投入开发不了;三是技术方面,农民先天不足,国家的技术支持也跟下上;四是我国农民目前还习惯于自给自足的生产方式,市场信息少,退耕还林基本上没有与市场接轨。引进企业运作,搞产业化经营,国家通过减免税收、资金扶持等政策,鼓励林业的产业化经营,走“公司+基地+农户”的模式,使退耕还林走向良性循环的发展道路。在自愿的基础上,农户可用自己退耕的土地入股,由企业组织对退耕还林工程的综合开发。农民由纯粹的土地耕者转化为林业企业的股东或职工。既可以增加农民收入,又减少了一家一户分散经营的风险,退耕农民也有了稳定的收入来源。四川省在一些地区,试行了“公司+农户”、业主承包、股份合作、联合经营等运作方式,促进了退耕地的连片治理和规模经营,效果不错。

  二是区分不同地区、不同情况,实施不同政策,建立稳定的利益补偿机制。对农户的利益补偿,可按以下原则进行:实行企业法人运作,对以退耕地入股,有稳定收入的,在补贴期满后,国家不再给予补偿,对生态企业的生存和发展,由国家给予适当的扶持政策;经济林面积在50%以上的农户,8年补助期满后,由于林木产出还不稳定,农民收入没有充分保障,需国家再扶一把,补助期可再延长3年,满后,国家停止补助;对经济林在3050%的,补助期可再延长5年,满后,国家停止补助;生态植被占70%以上的农户,自然环境不适宜生存,应由国家逐步组织生态移民,在移出之前,国家给予补助,解决农民生存问题。

  三是设立生态效益补偿专项基金,作为补偿机制的固定来源。此项基金的组成,主要是中央财政直接投入及国家直接管理的退耕还林项目的经营收益。也可以按照生态环境,“谁受益,谁付费”的原则,对生态环境的直接受益者收取适当的费用。该基金专项用于对生态治理地区特困农民补助,组织生态移民等开支。

  (三)采取切实措施,防止出现大面积的边退边垦问题。

  在以后实施退耕还林工作时,实行“先锁定、后退耕”的办法。即国家在制定五年规划时,锁定分省退耕面积,超退的不给补助;省在分解国家五年规划时,锁定退耕地域,规划退耕地域之外的退耕面积不给补助;县级在落实五年规划时,锁定退耕地块和农户,建立农户地块档案,在此之外的退耕地不给补助。在锁定之后,按年度计划逐年退耕,但政策提前公布,让农民早知道,让社会参与监督。

  (四)进一步完善退耕还林粮食补助政策。

  尽快结束中央粮食补助资金挂账办法,解决好长期资金来源问题。按国务院规定,从2003年起,粮食补助资金由拨付现款改为在农业发展银行挂账。实行挂账政策,可以有效缓解财政当期的支出压力。但是,这项政策也有很多弊端:一是经济上不合算,实行挂账,国家要另外多负担一块挂账贴息,还要增加核实挂账的工作成本。二是供粮企业不积极,影响粮食的及时供应。挂账核实、企业挂账占用贷款的划转等,增加了工作环节、降低了效率。因此,粮食补助资金还是长期列入预算为好。如果不能列入预算,可以考虑利用外资的办法。如利用世行、亚行援助贷款等。经向有关部门了解,此种用向符合世行、亚行援助贷款的使用方向,这种办法的好处:一是世行、亚行援助贷款利率低,比挂账贴息的办法合算;二是建立了一个稳定的粮食补助资金来源渠道;三是世行、亚行参与,可以引进国际上生态建设的成功经验及监管办法。

  逐步将补助粮食实物的办法改为直接补助现金。根据粮食供求形势的变化和粮食流通体制改革取向,调整退耕还林粮食实物补助政策,逐步实行直接补助现金的办法。按中央包干标准直接向农户兑现现金。发放渠道可通过乡财政所发到农民手上,也可以采取直接抵扣农业税的办法。直接给现金补助,由农民自己根据需要到市场上购粮,这既方便了退耕农民,又节省了国家组织粮食实物供应的大笔支出。

  (五)建立监督机制,实现两个分离。

  建立对退耕还林生态治理效果的监督机制,定期进行评估。目前,仅是在验收时,根据成活率一个指标进行评估,这远远不够。实现对退耕还林生态效果的监督,必须建立评估制度。评估制度包括评估时间、指标体系、工作程序、奖惩办法等内容。一批退耕计划完成后,要经过两次评估,第一次在计划完成的当年,主要评估植被成活率及是否按国家规划实施退耕还林,第二次评估在补助期中间,补8年的在第4年评估,补5年的在第3年评估。第二次主要评估生态效益。国家要制定一套退耕还林标准评估指标体系,指标体系主要体现生态价值和生态效果,经济价值也可以纳入。实施评估由国务院主管部门组织,专家主导,主要利用社会中介机构来进行,摆脱地方和部门利益,使评估结果能反映真实情况,公正可靠。评估制度,还必须包括行之有效的奖惩办法,与地方退耕农户的经济利益挂钩。

  建立由中央政府负责的专门的执法监督体系。中央按国家的统一规划及有关政策,对地方政府进行严格监督。在国务院西部办或国家林业局中设退耕还林监督机构,成立退耕还林巡查队,在全国范围内开展不打招呼的巡查,任务就是监督地方政府是否不折不扣地落实了国家规划,执行了国家政策,查出问题,予以严惩。

  完善现行运作机制,实现两个分离。即,规划与实施分离,管理与监督分离。规划与实施分离就是改变现行由地方政府层层上报规划,中央根据地上报批复年度计划的做法,由中央负责制定退耕还林统一规划,地方政府只负责按国家规划组织实施。中央规划要细化计划面积、地域分布、生态治理方式、物种选择、测评标准等内容。编制中央规划也要打破部门利益格局,实行“专家主导”。国务院有关部门负责提出规划编制的原则和想要达到的效果,由专家组综合考虑各项要求和因素,具体编制规划。规划经国务院审定后,交由地方政府组织实施,地方政府无权变更规划。管理与监督分离,就是退耕还林的管理由地方政府负责,监督权要上收中央。地方要按国家规定政策对退耕还林工程进行来格的管理,接收中央监督部门的监督检查。

  (六)几个具体政策问题。

  在调研中,基层干部职工和退耕农民还提出了一些具体要求:一是国家的政策要早明确,让农民和层层干部早知道。比如,8年、5 年的补助期结束后,国家管不管农民生计问题;退耕还林挂账政策如何操作等。二是加大退耕还林信息收集和披露的力度,特别是效果好的做法、差的做法,起到示范作用。三是种苗费的标准,要允许省里作适当的调整。在同一省内,不同地区、不同气候条件,种苗成活率不同。统一执行每亩50元的标准,不同地区之间,苦乐不均。四是必要的工作经费要专项给予安排。由于现行政策尚没有明确规定,地方的工作经费七拼八凑,很难保证。四川省九寨沟县,实施退耕还林五年来,从省里申请1万元工作经费,县林业局从其他林业项目借支工作经费60.6万元,各乡垫支42.3万元,工作经费十分紧张。国家如果不安排专项经费,这项工作很难持续下去。工作经费的安排,与退耕还林的成效挂钩,可以更好地调动基层工作积极性,提高工作效率,花小钱省大钱。

                                                                 二00四年

 

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